促进大湾区互联互通的创新政策
2024年12月20日，澳门迎来回归祖国25周年。2024年中央经济工作会议指出：“大力发展海洋经济和湾区经济。”湾区经济是区域经济发展的高级形态，一体化市场和要素便捷流通是湾区经济的本质要求，也是国际典型湾区发挥强大集聚与外溢效应的前提条件。《粤港澳大湾区发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)实施5年多来，大湾区建设以问题为导向，通过实施“湾区通”工程，创新体制机制和完善政策体系，从“硬连接”“软联通”到“心融合”，促进大湾区互联互通。
第一，粤港澳大湾区“硬联通”持续升级。现代化基础设施体系是粤港澳大湾区要素便捷流动的重要支撑。因此，推动基础设施“硬联通”是大湾区建设的重中之重，通过构建内联外通、高效衔接的基础设施网络，促进人员、货物等各类要素高效便捷流动。2018年9月，广深港高铁正式开通运营，标志着香港特区正式加入国家高铁网，实现了与国家4.5万公里高铁网络的联通，每天有100多趟高速动车组往返内地和香港之间，进一步缩短了香港与内地城市的时空距离。在大湾区，广州到香港之间的铁路旅行时间最短仅需47分钟，从深圳福田站到香港西九龙站仅需14分钟，促进了大湾区融合发展。2018年10月正式通车的港珠澳大桥首次实现了广东珠海、澳门和香港的直接陆路连接，极大地缩短了三地间的距离，使得三地的人流和物流更加畅通，物流成本大幅降低，大湾区“1小时生活圈”成为可能。截至2024年10月22日，经港珠澳大桥珠海公路口岸进出境车辆累计超1276万辆次。2024年6月30日，超级工程深中通道正式通车，珠江口东西两岸增加了新的通道，香港经深圳与澳门和珠海的陆路联系更加便捷，推动更多的优质要素从东岸向西岸转移扩散，对实现大湾区区域协调发展具有重要作用。
第二，体制机制创新促进大湾区“软联通”。针对粤港澳三地市场经济体制差异和“三关税区”跨境合作政策壁垒等制约大湾区要素便捷流通的体制机制问题，通过推动大湾区合作体制机制创新促进“软联通”，渐进式实现粤港澳三地经济运行规则衔接、机制对接，不断提升大湾区市场一体化水平，促进各类要素便捷流动。在人流畅通方面，实现大湾区边检查验模式创新，采取“合作查验、一次放行”通关模式，旅客只需“在一个大厅、排一次队、集中接受一次检查”，便可完成出入境查验手续，平均通关时间仅需30秒，口岸通关效率大幅提升，大湾区三地往来更加快捷。同时，为便利大湾区人才从事科研学术交流活动，国家出入境管理局自2023年2月20日起在粤港澳大湾区内地城市试点实施往来港澳人才签注政策。截至2024年8月，已为2.3万余名高层次人才签发了往来港澳人才签注。此外，香港特区政府实施的“优秀人才入境计划”“高端人才通行证计划”和澳门特区政府实施的“人才引进计划”为大湾区人才“南下”提供了新通道，为香港与澳门经济发展注入了新能量。自2024年7月10日开始，港澳永久性居民中的非中国籍人员可以申办港澳居民来往内地通行证，进一步促进了大湾区人员“北上”的便利流动，港澳居民对大湾区认同感进一步提升。
在物流畅通方面，粤港澳三地海关协同合作，持续推进大湾区贸易便利化，包括粤港澳“三地一锁计划”、跨界车辆信息管理综合服务平台、简化综合保税区进出区管理等政策的落地，发挥了大湾区空港和港口的集群优势，极大地便利了大湾区货物流转，提升了大湾区国际贸易通道的竞争力。以大湾区航空货物便捷通关模式为例，创新性地将香港机场货站的出口集拼、安检、打板，以及进口拆板、理货等核心功能前移至深圳前海、东莞港和南沙港等大湾区内地综合保税区，实现了跨境安检前置，有效畅通大湾区内地综合保税区往返香港、广州、深圳机场的物流，节省了跨境通关货物二次仓储、理货、打板的时间，同时节约了约30%的物流成本，降本增效十分明显。大湾区航空货物便捷通关的改革举措实现了内地综合保税区功能优势和香港国际机场的空运中转角色的强强结合，促进了大湾区国际空运资源的互补性与联通性，进一步发挥了粤港澳大湾区空港的集群效应，推动了各类新型贸易业态在大湾区集聚发展。
在资金畅通方面，《规划纲要》明确提出，要扩大香港与内地居民和机构的跨境投资空间，稳步拓宽居民相互投资对方金融产品的渠道。五年多来，《关于金融支持粤港澳大湾区建设的意见》、“前海金融30条”“横琴金融30条”等相关实施方案接续出台，持续开展跨境理财通、跨境资产转让、自由贸易账户(FT账户)、横琴粤澳深度合作区多功能自由贸易账户(EF账户)等跨境人民币业务创新试点，促进了大湾区金融市场互联互通。系列政策实施后，香港、澳门居民通过代理见证开立内地银行个人账户，拓展银联港澳版“云闪付”APP、微信和支付宝香港电子钱包等移动支付应用场景，大湾区居民享受跨境金融服务更加便利。在重大合作平台的港澳资企业可以开立多功能自由贸易账户，从境外母公司借入的资金汇划手续变得简单和高效，为企业的研发创新活动提供了重要保障。2021年2月5日，《关于在粤港澳大湾区开展“跨境理财通”业务试点的谅解备忘录》正式签署，“跨境理财通”政策落地。一方面，为粤港澳大湾区较为强劲的双向投资需求提供了正式的投资渠道，促进了大湾区双向资金流动。对内地投资者而言，港澳市场提供了更多分散化、多样化的投资渠道;对港澳投资者来说，内地市场拥有更加安全稳健的回报。另一方面，“跨境理财通”业务试点使用人民币进行跨境结算，这一政策的落地进一步促进了离岸人民币业务增长和资本账户开放，推进了人民币国际化进程。
在信息流通方面，促进大湾区信息跨境流通既是粤港澳三地数字经济跨境合作发展的需要，也是服务国家对接和引领全球数字经贸规则积累经验的需要。下一代互联网国家工程中心粤港澳大湾区创新中心、国际IPv6根服务器先后落户南沙，以数算协同的信息基础设施支撑粤港澳大湾区数据跨境流动，创新中心联合粤港澳三地重点高校和科研机构，共同发起了协同创新平台，探索建立湾区数据跨境双向流通机制，“数字大湾区”建设迈出坚实的步伐。
第三，大湾区创新创业促进“心联通”。从国际典型湾区的治理经验来看，湾区不仅是经济共同体，更是人文共同体。经济共同体，是因为湾区市场高度一体化和协同性促进了人流、物流、资金流和信息流等要素的便捷流动，提高了专业化分工与生产效率;人文共同体，则是因为湾区宜居宜业宜游的优质生活圈促进了居民的广泛交流交往，提升了文化认同和民心相通。《规划纲要》发布实施五年多来，横琴、前海和南沙等重大合作平台积极探索港澳青年创新创业基地建设运营模式，深化粤港澳三地社会政策和公共服务对接，开展“湾区标准”互认和职业资格认可，满足大湾区跨境就业、跨境教育、跨境养老和跨境居住等需要，促进了“心联通”。
在创新创业基地建设方面，在前海深港青年梦工场、横琴澳门青年创业谷和南沙粤港澳(国际)青年创新工场等大湾区重大合作平台创新创业基地的先行探索基础上，广东省搭建了“1+12+N”港澳青年创新创业孵化基地体系，出台了《广东省促进港澳青年在粤港澳大湾区内地九市就业创业条例》，不断完善港澳青年就业创业公共服务，拓展就业创业空间，深化粤港澳青年交往交融，助力港澳青年融入国家发展大局。截至2024年8月，粤港澳大湾区内地九市高水平建成港澳青年创新创业基地84家，提供场地、公共科研平台以及政策讲解、市场对接等服务，累计孵化港澳创业项目超过5600个，吸引越来越多的港澳青年来到内地创新创业，成就了港澳青年的创业梦想。
在税负环境方面，粤港澳大湾区三地的税收制度、税收政策和税收管理等存在较大差异，宏观税负水平差异较为显著。因此，推动粤港澳税收制度规则衔接，拉平粤港澳三地的税负差异，营造大湾区税负趋同的环境，有利于促进港澳居民在内地创新创业。一是个人所得税优惠政策对境外人才或港澳居民个人所得税税负超过15%的部分予以免征或补贴，实现粤港澳人才税负趋同，有利于大湾区人才流动。二是企业所得税优惠政策减按15%税率征收，拉平与港澳最高15%税率的企业所得税税负差异。三是横琴“分线管理”各项税收政策，打通横琴与澳门进出“税负墙”，最大限度实现了横琴与澳门之间的税负趋同，营造琴澳一体化的税负环境。
在标准互认方面，粤港澳三地有关政府部门、社会团体、企业事业机构立足实际需求，共同参与制定“湾区标准”，推动在产业政策制定、社会管理、检验检测、认证认可、招投标等工作中应用实施。近年来，粤港澳三地公布“湾区标准”183项，涵盖食品、中医药、养老、交通、物流等32个领域。例如，《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》明确规定，对在澳门审批和注册、在合作区生产的中医药产品、食品及保健品，允许使用“澳门监造”“澳门监制”或“澳门设计”标志，为粤澳两地深化产业链分工合作、促进澳门经济适度多样化发展提供了制度基础。随着运行规则和产品标准的有序衔接，琴澳产业联动加速，目前在横琴注册的澳门生物医药相关企业已超过4000家。
在职业资格认可方面，广东省人力资源和社会保障厅等9部门发布的《关于推进粤港澳大湾区职称评价和职业资格认可的实施方案》指出，积极推动大湾区职称评价体系、职业资格互认，为港澳专业人士进入大湾区内地城市创新创业打开了“大门”，促进了大湾区人才自由流动。截至2024年7月，累计已有超3900名港澳专业人士在大湾区内地执业，人才流动更顺畅，促进了粤港澳三地各行各业开展深入交流、务实合作和融合发展。
在建设创新创业基地和推动标准互认、资格认可等创新举措的同时，大湾区内地九市持续推进政策协同，推进粤港澳合作办学、合作办医，加强生活配套服务，创新推动建立多层次融资支持体系，为在粤的港澳青年提供就业创业支持政策和综合金融服务，让港澳青年在大湾区内地城市安心创业，生活宜居宜业。
粤港澳大湾区融合发展新态势
《规划纲要》实施5年多来，“湾区通”工程推动大湾区规则衔接、机制对接，逐渐缩小了粤港澳三地经济运行体制机制和公共政策之间的差异，最大限度发挥优势互补，消除差异造成的合作障碍，大湾区的分工效应、协同效应和规模效应不断增强，大湾区经济社会呈现全面融合发展的态势，成为我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一。
第一，大湾区营商环境持续优化。粤港澳大湾区建设充分体现了以开放促改革的基本经验，通过实施“湾区通”工程推动体制机制创新，大湾区营商环境持续优化。广州、深圳、珠海、东莞、佛山等城市积极创新对港澳投资者的便捷服务方式。如广州开通“穗港通”“穗澳通”一站式商事登记服务，创新推动开办服务前移、离岸全程电子化办理，便利港澳特区申请人在穗创业投资，快捷落户广州。珠海与澳门签订“珠澳通注册易”协议，将企业开办服务前移至澳门粤澳工商服务中心，设置珠海市“银政通”智能服务一体机，实现跨境商事登记“境外一次申请、全程现场办结”。珠澳“跨境通办”服务实现政务业务“零出关办理”。大湾区规则衔接、机制对接牵引广东加快建设市场化、法治化、国际化一流营商环境。开放型经济新体制已成为大湾区参与国际经济合作竞争新优势。
第二，科技创新产业合作步伐加快。随着粤港澳科技合作体制机制创新不断推进，大湾区科研经费、科技人员、科技专利等创新资源跨境流动更为便利，粤港澳三地科技创新合作和科技产业合作不断深化。围绕构建开放型融合发展的区域协同创新共同体，广深港、广珠澳科技创新走廊和深港河套、粤澳横琴科技创新极点“两廊两点”架构体系持续完善，鹏城实验室和广州实验室相继布局，粤港澳联合建设实验室和重大科研平台，香港科技大学(广州)落户南沙，澳门大学、澳门科技大学在横琴设立研究院，与合作区15家企业建成联合实验室。根据世界知识产权组织2024年8月27日公布的《2024年全球创新指数》百强科技集群，“深圳—香港—广州”集群连续五年位居全球第二位。在全国区域创新能力评价中，广东区域创新综合能力连续8年排在全国第一。粤港澳科技合作体制机制创新进一步促进了大湾区科技产业合作，大湾区内地九市产业体系健全、产业链条完整，而港澳则拥有先进的现代服务业、金融业和科教资源，粤港澳协同创新、优势互补，大湾区形成了“香港研发、深圳转化、东莞生产、全国销售”和“澳门研发、横琴转化”“横琴生产、澳门监制”的产学研用一体化模式。近年来，大湾区5G、集成电路、纳米、生物医药四大产业创新高地建设稳步推进，战略性新兴产业集群蓬勃发展并逐渐成为增长引擎，新质生产力加快形成，发展新动能持续培育壮大。
第三，民生领域合作不断拓展。近年来，以“湾事通”综合服务平台建设为抓手，数字化助力“一个平台畅行湾区”，推动大湾区泛公共服务融合互通，粤港澳公共服务逐步实现“三地同城、无感跨境”，大湾区民生领域合作不断拓展，港澳居民在内地学习、就业、创业、生活更加便利。“湾事通”综合服务平台已于2023年12月21日在微信、WeChat(境外版微信)、支付宝以及服务香港和澳门居民的AlipayHK、MPay同步上线，覆盖粤港澳大湾区所有城市，服务对象将近9000万。首批上线的“湾事通”小程序超过100项高频跨境服务，涵盖跨境证件办理、跨境流量、跨城交通、通关、支付、汇率查询、银行预约、就医买药、住宿美食娱乐等方面，为粤港澳三地居民提供一体一面、高效便捷的跨境综合服务。随着三地融合发展的制度化和便利化保障不断完善，港澳居民“北上”大湾区内地城市成为常态，促进了大湾区文化交流融合，提高了大湾区居民的获得感与幸福感。
第四，珠江口东西两岸融合发展提速。促进区域协调发展是粤港澳大湾区建设的重要目标。近年来，在大湾区珠江口由北向南，南沙大桥、广深港高铁、狮子洋通道、虎门大桥、深江铁路、深中通道、港珠澳大桥等已建成和在建的跨江通道已有7条。大湾区基础设施“硬联通”推动构建珠江口东西两岸融合发展新格局，为打造环珠江口100公里“黄金内湾”，推进大湾区珠江口一体化高质量发展提供了重要支撑。随着基础设施“互联互通”和交通运输高效运转，大湾区的前海、南沙、横琴、河套等重大合作平台实现了地理相连，香港金融功能和运营服务的市场范围更便利地延伸到中山、珠海和江门等西岸城市。不仅促进了东岸地区的科技、人才、金融等要素高效畅通地流向西岸地区，深化了大湾区东西两岸在营商环境、文化旅游、民生事业、社会治理等各领域交流合作;而且在更大范围联动构建创新链、产业链、供应链，共同促进珠江口东西两岸融合发展。
第五，重大合作平台“先行试验”探索作用明显。《横琴方案》《前海方案》《南沙方案》和《河套规划》是粤港澳大湾区建设的新突破，通过重大合作平台的制度创新推动粤港澳大湾区建设。由于各项制度创新集中于开放合作平台的区域，而非整个珠三角地区，因此能够实施和探索相比整个大湾区合作更为领先的开放政策与措施，包括要素跨境流动、经贸和社会规则衔接、行业准入、合作体制机制、创新能力开放合作等领域。近年来，四个重大合作平台针对各自功能定位，着力推进制度创新规则试验，发挥“以点带面”作用，推动粤港澳合作向纵深推进。横琴实施“一线放开、二线管住、区内自由”的海关特殊监管模式，成为内地自由开放的特殊经济功能区;前海出台全国首部投资者保护条例，是对接国际高标准经贸规则，持续打造市场化、法治化、国际化营商环境的重要探索;南沙已落地期货、航运、数据三大交易所，中国企业“走出去”综合服务基地揭牌运作;河套深港科技创新合作势头良好，粤港澳协同发展新空间不断拓展。
促进粤港澳大湾区融合发展的路径
粤港澳大湾区在新发展格局中具有重要战略地位。在中国式现代化新征程上，习近平总书记明确指出粤港澳大湾区“新发展格局的战略支点、高质量发展的示范地、中国式现代化的引领地”的全新定位。围绕“一点两地”全新定位，纵深推进粤港澳大湾区建设，应按照“深化粤港澳大湾区合作，强化规则衔接、机制对接”的要求，更好推进粤港澳三地协同联动，促进大湾区深度融合发展，不断丰富“一国两制”实践内涵，支持香港、澳门更好融入国家发展大局。
第一，加快建设“轨道上的大湾区”。交通基础设施互联互通是粤港澳大湾区融合发展的硬支撑。基于国际都市圈建设经验，随着大湾区经济规模扩大和人口集聚发展，城际轨道将成为大湾区城市之间通行的重要交通工具。因此，应按照打造“轨道上的大湾区”目标愿景，进一步加大城际铁路建设力度，加强与湾区内高铁、普速铁路、市域(郊)铁路等轨道网络的融合衔接，做好粤港澳三地轨道交通的对接，形成“轴带支撑、极轴放射”的多层次铁路网络，构建大湾区主要城市间1小时通达、主要城市至广东省内地级城市2小时通达、主要城市至相邻省会城市3小时通达的交通圈，支撑不断增长的跨境、省内和省际人员流动。打造“轨道上的大湾区”，完善现代综合交通运输体系，关键在于创新大湾区交通互联互通的体制机制。打破各城市之间在轨道设计、票务制式和资金配置等方面存在的壁垒，推动大湾区交通设施的网络体系、技术体系、管理体系、成本收益体系等各环节实现一体化。同时，加快数字技术的应用，推动大湾区各类公共交通设施网络化，推广“一票式”联程和“一卡通”服务，形成“一张网、一张票、一串城”的大湾区交通发展格局。
第二，进一步优化大湾区营商环境。打造良好的营商环境有利于推进粤港澳三地全方位互联互通。应发挥大湾区区位条件好和国际化程度高的优势，稳步扩大制度型开放，主动对接国际高标准经贸规则，在产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融领域等方面，实现规则、规制、管理、标准相通相容，加快建立与国际通行规则相衔接的营商环境制度体系，打造高水平对外开放门户枢纽，增强在畅通国内大循环和联通国内国际双循环中的功能，培育国际经济合作和竞争新优势。适应大湾区产业分工和社会融合的需要，把握国家新一轮扩大服务业开放的机遇，积极推动电信、互联网、教育、文化、医疗等领域对港澳扩大开放，吸引各类创新要素便捷进入大湾区，释放大湾区对流动人口和青年人才的吸引力，持续产生更多的“人口红利”和“人才红利”。继续推进“湾区通”工程建设，扩大“湾区标准”清单和“湾区认证”项目范围，推广“湾事通”综合服务平台，扩大“组合港”“一港通”试点，强化大湾区贸易、航运枢纽功能，提升大湾区营商环境国际竞争力。
第三，持续提升大湾区市场一体化水平。区域市场一体化是大湾区实现要素流动、分工协作和协同发展的基础性制度。市场一体化不仅有利于促进湾区内要素便捷流动和资源高效配置，实现区域协调发展;也有利于实现产业优势互补和分工合作，建设现代化产业体系。因此，市场互联互通水平显著提升应作为新阶段推动大湾区规则衔接、机制对接的目标。大湾区内地城市应持续推进要素市场化配置改革，加快构建高水平社会主义市场经济体制，加快打通大湾区各类要素跨境流动的体制机制障碍，不断提升人员车辆往来、货物通关、资金跨境、数据安全传输等便利化水平，持续提升大湾区市场一体化水平，充分释放大湾区市场活力和社会创造力，增强大湾区在全球范围集聚和配置各类资源要素的能力。
第四，粤港澳协同发展新质生产力。粤港澳协同发展新质生产力有利于促进粤港澳融合发展，加快建设大湾区高质量发展示范地。围绕大湾区国际科技创新中心、综合性国家科学中心、高水平人才高地等建设任务，高水平建设光明科学城、松山湖科学城、南沙科学城等先行启动区，促进高端科研资源集群加速成形，提升大湾区科技创新策源能力。完善科技创新合作体制机制，深化大湾区产学研资对接，形成“基础研究+技术攻关+成果产业化+科技金融+人才支撑”全过程区域协同创新生态链，培育发展新质生产力。加快“北上南下”双向人才畅通，搭建高校研究人员、企业创始人、投资机构负责人协同分享的平台，促进科技成果跨境转化与应用，把大湾区丰富的科创优势转化为产业优势。推动大湾区青年创新创业基地升级，促进企业、高校、科研院所与创新创业基地的协同联动，为创新创业提供全流程服务，把青年创新创业基地打造成产学研用一体化平台。
第五，加快打造港珠澳大桥经贸新通道。要进一步发挥港珠澳大桥“一桥连三地”的独特优势，以跨境物流作为重点发展方向，采取更加积极的政策，吸引更多企业和货源经大桥开展跨境运输。同时，发挥香港国际航运枢纽、资金、人才等优势，深入开展码头业务、金融物流、战略投资等各种合作，以国际物流组织中枢牵引珠江西岸的制造业供应链升级，将“港珠澳大桥经贸新通道”建设成为服务粤港澳大湾区、辐射粤西、连接内地大西南地区、促进国家东西部协作的经贸新通道。加快打造港珠澳大桥经贸新通道，还应进一步完善香港转口食品的检验机制，设立香港预检进口内地食品的“绿色通道”;同时内地应将更多低风险生鲜产品纳入《跨境电子商务零售进口商品清单》，减少经港珠澳大桥中转食品的检验要求，更好地发挥与“双循环”跨境物流中心的协同效应。
第六，完善粤港澳大湾区数据跨境治理制度。在坚持数据跨境流动的安全、便利、高效三个原则下，根据国家互联网信息办公室发布的《促进和规范数据跨境流动规定》，基于大湾区的特殊性和融合发展的实际需要，粤港澳三地政府应尽快制定有关大湾区数据跨境流动规定，协商制定大湾区统一的重要数据目录，扩大大湾区可流动数据的豁免范围，通过良好的跨境数据治理构建共同网络空间，发挥好跨境数据枢纽的角色和作用。粤港澳大湾区互联网行业集聚效应明显，数字产业发展迅速，拥有完善的数字产业集群，是我国数字经济发展的先行阵地。应秉持审慎包容的原则，制定大湾区数据跨境流动规则，加快大湾区数据要素的流通。既可以最大限度地发挥数据赋能作用，推动粤港澳大湾区数字经济融合发展;还可以发挥大湾区独特优势开展数据跨境流动的压力测试，提高我国在数据跨境流动国际规则制定中的话语权。
第七，建立健全粤港澳区域合作体制机制。大湾区深度融合发展依赖于运作更加顺畅的共商共建共享的体制机制。改革开放以来，粤港澳合作经历了市场自发推动的“前店后厂”制造业分工合作阶段、市场开放促使的服务业分工合作阶段和规则衔接引领的融合发展阶段。由于粤港澳大湾区涉及不同制度和多个中心城市的合作，经济社会融合发展面临多领域的复杂问题，因此应建立健全粤港澳区域合作体制机制。首先，应坚持和完善“一国两制”制度体系，加强营商规则对接和社会管理制度对接，追求制度多样性和互补性条件的收益最大化和成本最小化。其次，应发挥市场在资源配置中的决定性作用，探索开展粤港澳三地协同立法，运用市场化法治化方式解决大湾区合作发展中遇到的问题，破解制约合作发展的体制机制障碍，促进人流、物流、资金流、信息流等便捷高效流动。最后，应坚持以人民为中心的发展思想，从湾区居民最关切的事情出发，落实改善民生的各项举措，促进跨境就业、跨境教育、跨境养老、跨境居住、跨境环保等高质量发展。
