在东方哲学观念中，生命是一条河，是一个“非断非常、相似相续”的过程：下段流水来自上段流水，相似而不同，相续而不断。中国文明五千年绵延不断，国家许多制度也有着很强的历史相续：制度从历史中走出来，有它的历史沿革，也有它的时代创新。

　　财政是国家治理的基础和重要支柱，它自然会受国家治理的观念和方向影响。从历史到现在，中国国家治理有四个没有根本改变的条件：就文明而言，以儒家为代表的东方文明延续没有变；就地理条件而言，广袤国土、山川纵横的现状没有变；就社会状态而言，以汉族为主体、多元民族社会融合格局没有变；就政治治理而言，中央统一领导、地方分级治理的格局没有变。这四个不变就决定了中国财政必定有中国特色，且有很强的历史延续性一面。

      认识中国财政，离不开对财政这种历史相续性把握。为此，本文分别从财政观念、财政支出制度、财政收入制度、政府间财政关系四个维度分析财政的历史相续，这四个维度也是财政最核心部分。当然，由于财政制度和财政史均是值得学者付诸一生的研究，本文只能是概括性地进行分析和总结。

　　1、邦国大本：国家治理财政观

　　在西方经济学研究语境下，财政一般属于经济学研究范畴，因此也往往将财政与“公共经济学”等同。2013年，党的十八届三中全会公报中明确提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，之后在国家的不少重要文件均强调这个定位。这个定位引发了财政学界的广泛共鸣和反思，也激发了财政学者脱离西方研究范式之心，进而形成向中国财政传统和中国财政道路回归之潮。

　　实际上，在中国历史传统中，财政与国家治理相关几乎是不言自明的道理。历史上将“财政”称之为“国用”或“国计”，其中就隐含着对理财与国家治理关系的认识。历代理财大臣不乏警语，如唐代杨炎言“夫财赋，邦国之大本，生民之喉命，天下理乱轻重皆由焉。”宋代王安石言“政事所以理财，理财乃所谓义也。”曾任民国时财政部长的梁启超言“政治上的一举手、一投足，无不与财政相丽。”

　　为什么中国自古至今，财政与国家治理有着天然联系?这与中国文化中关于国家观念和国家职能定位有很大关系。钱穆在《国史大纲》中提出，中国有三个根本的文化观念，它们奠定自先秦：

　　“大要言之，中国学术思想之态度与倾向，大体已奠定于先秦。一曰‘大同观’。先秦思想趋向前者，以人类全体之福利为物件，以天下太平为向往之境界，超国家，反战争。二曰‘平等观’。举其著者，如孔子之孝弟论、忠恕论，墨子之兼爱论，惠施之万物一体论，庄周之齐物论等。皆就全人类着眼，而发挥其平等观念之深义也。三日‘现实观’。天道与人道，即“宗教”与“社会”之辨，先秦思想趋向后者。”

　　钱穆先生所言的“现实观”，其意是以人而不是以神为本，充满人道精神，它起自西周对殷商重鬼神精神的反正。我认为用“人本观”概括更合适，“现实观”易让人误解为现实功利主义。大同观、平等观、人本观，这可以说是中国人的“三观”。佛教进入中国后，其精神仍与这“三观”相合，这也使得中国历史上很少出现严重的信仰冲突。更进一步分析，这“三观”源自历代圣贤对心性、生命和宇宙的深刻认识(宋儒陆九渊所谓“宇宙即吾心，吾心即宇宙”)。与世界其他文明相比，这三观可以说极具中国文化特色，是中国人精神的底色。

　　关于这三种伟大观念的价值，钱穆先生饱含感情写到：

　　“此乃先秦学术共有之态度，所由形成中国之文化，搏成中国之民族，创建中国之政治制度，对内、对外，造成此伟大崇髙之中国国家，以领导东亚大地数千年之文化进程者，胥(都)由此数种观念为之核心，而亦胥于先秦时期成之也。”

　　文化精神自然会深刻影响国家观念。德国以前首相俾斯麦曾说，“国家是时间河流上的帆船。”那么，是谁赋予时间以意义呢?无疑是文化精神。动物不会有历史观念，只有经过文化熏陶后的人类才有，因此，也可以说，“国家是精神河流上的帆船。”

　　受此国家观念影响，中国历代国家职能范围有扩大到经济社会各个领域的倾向。梁漱溟(2021)在深入分析中国文化本质后，指出中国国家职能的核心是建构秩序，“即以厘定秩序而维持秩序，为其第一大事——是即所谓统治”，因此形成伦理本位、家国一体的国家与社会关系形态，“国家消融在社会里面，社会与国家相浑融”。

　　这种国家与社会关系有其优势，也有其不足。优势在于，它强调以人民为中心来施政，即使现实与理念脱节，以儒家精神为主导的文明总是对政府施政方向产生约束和规范作用。进入二十世纪后，中国共产党更将以人民为中心的施政精神发扬光大。不足在于，从历史看，它有时会对私人权利和活动空间造成压迫，我们也看到，历代横征暴敛、陷民水火的政府行为史不绝书。

　　由于存在这样的精神传统，这也就可以理解，生长在中国这片土地的几代财政学者，在关于财政本质和财政职能的研究中，似乎总是会经历“学习-挑战-回归”的过程。对此，本文以“国家分配论”和“国家治理财政论”为代表说明。

　　上个世纪五十年代，中国财政学者以学习苏联财政理论为主。当时苏联专家认为“财政乃是货币关系的体系”，“财政学所研究的，是在整个社会再生产过程中价值规模都发生作用和有运用价值乃其各种形式的客观必要性的条件下，反映一定经济关系的货币关系体系。”在吸收和消化苏联财政理论后，中国财政学者开始对其进行质疑和挑战，1958年，中国人民大学王传纶教授发表论文《对“财政学”对象问题的探讨》，质疑道：“究竟财政现象是和国家有本质联系呢，还是和商品交换有本质联系?究竟财政现象是随着国家的产生、发展而产生、发展呢，还是随着商品交换?”他认为，“在社会主义制度下，财政现象的界限大大推广了。这是一个事实，这是和其他两个事实—社会主义国家有广泛的经济组织工作的职能、社会主义经济规律起越来越大的作用—同一根源的。这是社会主义财政区别于资本主义财政的重要一点，同时也是社会主义财政的大优点。”

　　由于中国学者感受到社会主义国家职能远大于资本主义国家职能，从国家视角分析财政问题便是顺理成章的选择，由此诞生了很有影响的关于财政本质的“国家分配论”。所谓国家分配论，是将财政本质视作为“以国家为主体的分配活动”，提出该理论的价值在于，新中国第一代财政学家“从计划经济财政的运行实践中，有意或无意地体认到了中国‘国家自主性’程度极高这一特征，从而将财政直接与国家意志联系在了一起”(刘晓路、郭庆旺，2017)。中国财政学者明显感受到，服从国家要求、服务国家需要从来都是财政的第一功能，并且，中国共产党的领导使得财政这项功能充分发挥出来(吕炜、靳继东，2021)。在西方经济学框架下，所观察的财政现象是在选举制度下博弈的结果，看不到长期稳定的执政党在领导国家建设中的作用，自然会出现财政研究的国家缺失问题。

　　改革开放后，中国经济面临着全面从计划经济向社会主义市场经济转轨过程，经济学又经历了一番向西方经济学全面引进和学习浪潮，在此浪潮中，财政学也不可避免地受西方财政学理论影响。在西方主流财政学教科书，一般是采取福利经济学分析方法研究财政问题，大多数财政研究是以财政政策分析和财政效应分析为主，这也是与当时我国正处于社会主义市场经济建立和完善时期相符合的。

　　党的十八大以来，改革开放的总目标是“推进国家治理能力和治理体系现代化”，首次提出财政的国家治理职能定位，它仿佛是财政为“邦国大本”这一判断的历史回响。与大多数理论命题由学术界提出不同，这次重大理论命题是由党中央提出的。这似乎说明，中国历史上各时期的改革者如杨炎、王安石等，会比学术界更深刻地认识到财政与国家治理的关系。由此，“国家治理财政论”已是必然存在的理论，财政学界要做的工作是丰富其理论内涵而不是否定其存在与否，否则，质疑便是对中国财政历史传统的质疑。

　　因此，中国财政学界关于财政本质研究的两次“学习-挑战-回归”的历程，实际上是在中华文化精神影响下，在深远的历史之音感召下，在新中国成立以来社会主义国家建设实践的启发下，自觉或不自觉地精神回归。

　　2、安民为先：政府支出方向

　　政府支出决定着政府施政方向，而施政方向是由政府施政理念决定着。那么，理念又是由什么决定呢?它无疑由文化观念决定。中华文化以儒家为代表，儒家文化的实质是什么？自古以来有见仁见智的各种判断，我觉得潘麟先生所著的《中庸心要》（2021）概括得最为准确：

　　“儒家文化的本质是通过伦理觉醒以实现道德觉醒（良知彰显），复以道德觉醒（良知彰显）以实现生命（心性）觉醒与解脱；复通过生命（心性）觉醒以化除身心内含之气偏质碍（种种习气）等所有障碍与烦恼而实现身心之终极解脱，以及真善美的彻底唤醒与呈现（内圣圆满）；复由以内圣境界为前提和基础，建立健全齐家、治国和平天下各社会与人性层面的外王之道。”

　　因此，儒家文化既是内圣之学，也是外王之学;既是超越的，也是现实的;既是先验的，也是经验的;它立足于人文，又超越人文。正由于儒家文化具有这样的气质，它充满了人文精神和民本思想，由此对国家治理思想、方向及财政职能产生着根本影响。《汉书.食货志》较为清楚地阐明中国传统国家治理思想及财政职能。原文为：

　　“殷周之盛，《诗》《书》所述，要在安民，富而教之。故《易》称：‘天地之大德曰生，圣人之大宝曰位;何以守位曰仁，何以聚人曰财。’财者，帝王所以聚人守位，养成群生，奉顺天德，治国安民之本也。故曰：‘不患寡而患不均，不患贫而患不安;盖均亡贫，和亡寡，安亡倾。’”

　　聚人守位，安民为先，发展经济和推行教育(富而教之)，这是儒家思想影响下施政的次第。西汉贾谊向皇帝上书《论积贮疏》，其实现目标也无非是“富安天下”。“安”之一字，由身心至家国，由本体至外用，由形而上至形而下，儒家精神一以贯之。安居乐业、国泰民安、安邦治国、民安物阜、长治久安等成语寄托着一个民族关于小康至大同社会的理想。

　　文化精神会代代传承的，在党的十九大报告中，安民为先的施政理念自然流露出来。如报告所言，要“建设平安中国，加强和创新社会治理，维护社会和谐稳定，确保国家长治久安、人民安居乐业。”这种理念也得到人民的广泛认同。落脚在施政方向上，财政支出比较能体现如下三方面共性规律。

　　其一，高度重视人的生命和健康。自西周取代殷商后，周公制礼乐就确立了重德重人的立国精神，将人的生命和健康放在第一位，正如十九大报告所言“建设平安中国”，这在新冠肺炎疫情全球大流行期间体现得尤为明显。

　　其二，以强大的国家组织动员能力应对危机。中华民族是在迎接与挑战各种危机中成长起来的，典型的危机如水患、灾荒、疾疫、外敌入侵等。应对危机可以采取政府组织为主和社会组织为主两种形式，我国自来强调政府组织的作用，一方面政府认为是自己不可推卸的责任，另一方面也可以避免民间力量借危机而兴起。象历代平准、均输之法，有着平抑物价、平衡地区差距、避免豪强巨贾出现等意图在内。

　　其三是推动实现社会更大范围和更大程度的平等。无论是儒家的“均无贫”、道家的“齐物论”，还是佛家的“众生平等”，都有浓厚的平等观，因此，也就不难理解古代对商人采取“重租税以困辱之”的做法了。

　　安民为先的施政理念会引导财政支出方向。在经济发展水平较低时，财政支出要用于恢复和发展生产力，使得人们“仓禀实而知礼节，衣食足而知荣辱”。在经济发展达到一定水平后，又强调实现社会平等。在古代，其措施如计口授田、平籴粮价、建常平仓、设养济院等，对保障人民免于饥寒和实现安居乐业起着重要作用。在现代社会，其措施体现为在准确把握社会主要矛盾变化基础上，适时调整财政支出结构。如经济发展初期时，要解决的是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，财政支出主要方向是增加生产性支出，以推动现代化工业体系建设和经济增长。中国特色社会主义进入新时代后，要解决的是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。相应的财政表现就是，通过教育医疗支出预算与GDP挂钩、推广新型农村养老和医疗保险、强调财政支出的民生保障作用、增加扶贫开发支出、基本公共服务均等化等措施，推动经济增长、地区均衡发展、共同富裕等目标实现。

　　“发展的目的就是为了改善和保障民生”，这实际是中国精神的三观，也即“大同观、平等观、人本观”的体现。

　　3、税利并存：财政汲取方式

　　在任何一个国家，提高财政汲取能力，使其能够保障政府职能行使都是至关重要的。它的重要性体现在三方面：一是政府财力保障，没有财政收入政府无法有效运转;二是它影响经济运行，财政收入取自私人部门，必然会影响经济;三是塑造国家与社会关系，税收一直是政府控制社会的重要工具，而纳税人对纳税人权利的争取也会约束政府，甚至会改变国家的形态，例如历史上英国、法国资产阶级大革命均由征税问题引起。

　　政府收入有税收与专营收入两大来源，两者有一定的替代性。税收来自私人部门的商品交易、所得或者财富，专营收入来自政府对某些商品在生产、收购、运输、销售的一个或几个环节进行垄断经营和管理所取得的一种专项收入。中国历史上一直是税利并存，如春秋时齐国采取由国家控制盐铁等自然资源的官山海政策，西汉时实行盐铁专营，之后历朝历代对不同物品采取不同专营方式，其中以盐茶为代表。当代以国有企业为代表，在1983年国有企业“利改税”之前，国有企业上缴利润一直是财政收入的主要来源。当前，国有企业多集中在资源密集的上游行业，如电力、石油、天然气等，它们关系着重大国计民生，有着多方面的重要作用，如抵制外在冲击、保障民生、配合国家重大战略实施、巩固执政基础等。典型例子是2019年中国在大规模减税的背景下，当年全国国有企业上缴利润同比增长36.3%，2022年要求国有金融部门和专营机构向中央财政上缴超过1万亿的结存利润，主要用于弥补留抵退税所产生的财政缺口。

　　虽然税利都来自民间，“羊毛出在羊身上”，但民间对它们的感知完全不同。税收与专营收入相比，私人部门在缴税过程中，能够感知所纳税收的多寡，因此对纳税人权利的保护和争取也就更积极。当然，税收有多种形式，纳税人对不同税收的感知力也不同，如个人所得税和财产税的感知力大于商品税，当代学者称为税收显著性。但是总体而言，民间对税收感知程度远大于专卖收入。

　　民间对财政汲取方式的不同反应，会影响政府汲取财政收入的方式选择。在春秋时期，齐国宰相管仲就说：“民予则喜，夺则怒，民情皆然。先王知其然，故见予之形，不见夺之理”(《管子·国蓄》)。他认为最理想的财政汲取方式是“取之于无形，使人不怒”，因此采取“官山海”的盐铁专营政策。法国路易十四时期财政大臣柯尔贝尔有一句征税“名言”：“拔最多的鹅毛，听最少的鹅叫”，其旨趣与管仲几同。

　　作为政府理财者，没有一个人喜欢纳税人的反抗，因此都会倾向采取隐蔽性较强的财政汲取方式。但由于国家从民间汲取财政收入必然会引发民间的抵制，并产生对保护民众权利和限制公权力的需求，而限制公权力的滥用对建构现代国家具有重要意义，因此就推动现代国家转型而言，财政汲取方式应该更多来自税收而不是专营收入，这也是熊彼特(2018)强调的现代国家应是“税收国家”的原因所在。

　　但是，不能简单认为税收汲取就比专营收入更好。与税收相比，专营收入存在优势与劣势的两面。其优势在于：其一，汲取财政收入更方便快捷，可保障国家财政收入，特别是在国家处于危机时更是如此；其二，国有企业承担了大量本应属于政府承担的职能，如吸纳就业、调控宏观经济等，这是私人部门很难做到的；其三，政府对有暴利性资源的垄断，也是限制民间出现垄断势力（古代是豪强，现代是寡头）、成为潜在的挑战政府权威的重要举措。其劣势在于：其一，不按市场价格信号配置资源，官营容易导致低效；其二，如果不限制公权，它很容易演变成掠夺民间财富的一种手段。

　　另外，值得一提的是，中国历代统治者在税利之间选择时，除了有上述考量外，还受到儒家“薄赋”思想的制约。孔子言“赋税既重，民饥国乏”，孟子言“薄其税敛，民可使富也”。古人不懂得税收“拉弗曲线”的道理，即合理的税收负担取决于税收扭曲性与政府支出外部性的平衡，并不是税收负担越低越好。由于受这种思想影响，历代统治者对农业正税都不敢随便加税，黄仁宇(2001)指出：“通常而言，直到16世纪之初，按照地方正常的粮食价格估算，税收不超过产量的10%。在许多地区，征收额是远远低于这一水平。”但是，表面上农业正税税收负担不高，历朝历代各种杂派却层出不穷，这反而会引起更多的问题，如官员腐败、民变、中央财政集中度下降等。与杂派相比，政府对专营收入掌控程度更强，因此，综合考量之下，中国历代均重视专营收入。

　　专营收入的两面性几乎是一种历史基因。在《史记.平准书》中，一方面记载，西汉初期“富商大贾或贮财役贫，转毂百数，废居居邑，封君皆低首仰给。冶铸煮盐，财或累万金，而不佐国家之急，黎民重困”，说明放开盐铁管制会导致政府权威下降、不佐国家之急、黎民受剥问题。另一方面又记载：“郡国多不便县官作盐铁，铁器苦恶，贾贵，或彊令民卖买之。”说明盐铁专营又会导致产品质量低、价格高的问题。在《盐铁论》中，公卿大夫和文学贤良曾就此展开激烈辩论，但最终是各执一端，立场如冰炭不相容。

　　中国国情是市场规模大，潜在的暴利性资源多。潜在的暴利性资源来自需求价格弹性低商品，如盐茶；来自上游产业商品，如铁、基础设施；来自资源性商品，如明朝的矿业。面对这种现实，政府从汲取财政收入、加强宏观控制、承担社会成本、避免寡头出现等角度考虑，很难放弃对这些资源的控制，最终形成税利并存的局面。

　　税利并存的历史性存在，说明中国特色财政收入制度建设，要对“税收国家”概念辩证分析，要发挥不同来源财政收入的优势一面，抑制其劣势一面。

　　4、集分相制：政府间财政关系构建

　　政府间财政关系是国家治理的基础性制度安排。政府间财政关系包括财权配置、事权配置和转移支付三个部分，它们限定了各级政府财力水平和支出责任，由此会影响政府行动方向和强度，因此，政府间财政关系如何设置，会对国家稳定和经济社会发展产生着重要影响。

　　在现代大中型国家，由于中央政府与地方政府之间存在较强的信息不对称，中央政府必须分配一定的权力给地方政府，用来激励地方政府履行其职能，或者降低过高的信息传递成本，因此有大量文献讨论该如何实行财政分权问题。但是过度的财政分权又会导致中央政府宏观调控能力下降、区域发展不均衡等，因此又有大量文献讨论财政集权问题。

　　中国央地关系与世界上大多数国家迥异，这使得政府间财政关系运行规律有其非常强的中国特色。那么，中国央地关系特色和治理规律是什么呢？那就是在超大地方、超大社会基础上建立的“中央统一领导、地方分级管理”的体制，在帝制时代体现为郡县制传统，在当代体现为“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事”的制度安排。

　　在帝制时代，财政一直是中央政府用以控制地方的非常关键的因素。一旦地方政府拥有较强的财力，就很容易出现离心倾向，严重时会凭借财力与中央对抗，甚至推翻中央政府。中央政府为了防止弱干强枝局面出现，会想尽一切办法控制地方财力。自秦朝开始，就是在中央设置治粟内史，统一高度全国财政收支。汉武帝时设立“太仓、均输、平准、都内、籍田五令丞，斡官、铁市两长丞”，统一管理全国财政及物资调配，并且“郡国诸仓农监、都水六十五官长丞皆属焉”。宋朝吸取唐朝后期藩镇割据的教训，对地方实行“制其钱谷”策略，中央设置转运使主管各路财赋，并与地方行政相分离。而一旦中央对地方财力失去控制，如西汉前期、唐朝后期、清朝后期，那么往往意味着王朝危机的出现。

　　在当代社会，中央政府也高度掌握对地方财政的主动权。2021年，中央财政收入占全国财政收入的比重为45.2%，不论是广东省还是上海市，再富裕的地区，地方政府自有财力也不能完全满足财政支出需要，均离不开中央政府转移支付的支持。可以说，通过财政控制来增强中央权威、控制地方政府施政方向是中国历史主线索之一。

　　然而，中国又具有“超大地方、超大社会”的两超特征(王沪宁，1991)，一味地实行财政集权必然会降低地方积极性。所谓的“地方积极性”，这是一个比较宽泛的词，在不同的历史背景和发展阶段，地方积极性的发挥方向不同。在古代，它可以是汉代向贫民贷放公田、东晋屯田、明朝的九镇边防、清朝中期的垦荒(称为“荒政”)、清朝太平天国之后的官办工业等。在当代，它可以是地方发展经济、改善民生、生态治理等。财政是调动地方积极性的非常关键的工具，为此，又必须赋予地方一定财政权力来保证地方政府履行各项政府职能，由此产生财政分权的动力。

　　进一步解剖中国自古至今的政府间财政关系，可以发现，它由多项权力组成。事权包括决策权、执行权、监督权，财权包括立法权、征管权、收益权，转移支付包括分配权、执行权、监督权。政府间财政关系设计要考虑多重目标的实现，其财政权力配置必定是“集中有分，分中有集”(吕冰洋，2022)。北宋中期史学家范祖禹用“上下相维，轻重相制”一词概括当时中央与地方关系，我觉得这是个符合历史规律的表述，简单地说，中国历来政府间财政关系是“集分相制”。

　　为何中国自古以来的政府间财政关系的本质是“集分相制”？一是财政权力集中与分散，分别服务于不同的国家治理目标，不可能有单向的财政集权或分权；二是如上所言，政府间财政关系中，至少有九项核心权力组成，每项权力的集与分均有着不同功用，因此不论是历史还是现实，这些权力配置有集有分，是交叉在一起的；三是“集分相制”才符合权力配置逻辑，才符合现实政治需求，才会让央地紧密联系在一起，达到“如身之使臂，臂之使指”效果。实际上，仔细观察当前中国财政体制，不难发现中央与地方财政权力交叉与共享的制度安排，如“共同事权”、“税收共享”、“共同事权转移支付”等。

　　5、结语

　　财政表面上是政府收支活动，但其内在反映的是政府施政的理念，这种理念与一个民族的文化精神密不可分。民国期间，陈焕章(2021)曾著有《孔门理财学》，研究中国古代政府理财活动是如何受儒家文化影响的，曾引起西方经济学界的重视。他们重视的原因，正如为该书作序的哥伦比亚大学施格教授所言“它切实地揭示出大量为经书所发端而在今日被广为接受的理财义理”。这种理财义理，必定会有一种在深厚的文化精神影响下的财政精神产生，由此产生绵延不断的财政相续。

　　这种财政相续体现在四个方面。就财政本质而言，中国历来将它看作是“邦国大本”，而不仅是一个经济范畴内的问题;就财政支出而言，它强调以人为本、安民为先，比较重视财政在建设良好公共秩序(包括政治秩序、经济秩序和社会秩序)的作用;就财政收入而言，税利并存是常态，税收与政府专营收入共同保证了财政汲取能力;就政府间财政关系而言，“集分相制”是其本质。

　　一部春秋谁落笔？江山万古重精神。财政运行有其内在精神，有其内在规律，因之有其外化制度，有其外化活动。它跟其他许多社会历史发展过程一样，是历史合规律性与合目的性的统一。认识这一点，对研究中国财政本质、财政制度特点、财政运行规律、财政改革等重要问题，不无启示意义。

　　作者系中国人民大学财政金融学院教授、中国宏观经济论坛(CMF)主要成员