宋初，冗官问题并不严重。因政权初建，宋太祖更关心时局稳定，于开宝三年（970）下诏，“与其冗员而重费，不若省官以益俸”，要求各地“以户口为率，差减其员”。而真宗朝之后，冗官现象开始凸显，逐渐成为朝野关注的问题，其原因大致有四点。

　　第一，恩荫之滥。唐朝时，恩荫范围较小。至宋朝，范围从亲属扩展到门人、朋友等，荫补对象不断增多，数量不断增加。《宋史·陈良翰传》载：“成恭皇后受册，官内外亲属二十五人，良翰论其冗，诏减七人。”可见当时恩荫制度下得官之易，在减少恩荫人数的前提下，仍有皇后亲属十八人被授官。

　　第二，科举之弊。宋朝科举制度与前代相比，取士数量大为增加。《宋史·选举制志》载：“时取才唯进士、诸科为最广”，此外还有贡举、武举、词科、童子举和宗室应举等科。宋太宗一朝，仅进士一科取士近万名。而且，宋朝还专为那些久试不中的科考之人设“特奏名”。这些科目录取的官员数量越来越多，冗官现象也随之产生。

　　第三，磨勘之密。磨勘是宋代官员考绩升迁的制度。真宗时期，规定文武官职满三年，给予磨勘迁秩。范仲淹《答手诏条陈十事》载：“今文资三年一迁，武职五年一迁，谓之磨勘。”但是，磨勘制度在实际执行中走样变形，“不限内外，不问劳逸……虽愚暗鄙猥，人莫齿之，而三年一迁，坐至卿丞郎者，历历皆是”。一般官员只要在任上没有过失，大都予以升迁，缺乏优胜劣汰的考核机制。

　　第四，致仕之失。致仕制度即官员退休制度。宋代基本沿袭唐七十致仕之制。宋太宗时规定：“朝廷之制，七十致仕。”北宋初期，由于国家政权机构不完善，官员较少，“七十致仕”并未严格执行，《宋史·周执羔传》载：“明年（乾道二年）三月，告老，上谕曰：‘祖宗时，近臣有年踰八十尚留者，卿之齿未也。’命却其章。”可知宋代文臣致仕制度执行得并不严格。

　　针对冗官问题，宋朝一些有识之士也提出了一系列革除冗官的建议措施。

　　首先，范仲淹在《答手诏条陈十事》中提出了“抑侥幸”，即限制恩荫为官的途径和数量。庆历三年（1043），颁布《任子诏》，要求对荫补官员进行铨试，只有通过考试的人，才能获得职务。

　　其次，科举之弊，历朝都有。对于科举造成的官员增多现象，范仲淹等人在庆历新政中尝试改革科举制，“先履行而后艺业，先策论而后诗赋”。包拯强烈建议“澄汰冗杂”，要求科举考试公榜无名的全部免除，改进补阙方法等。

　　再者，对于磨勘制度，范仲淹提出了“明黜陟”，要求京朝官只有在差遣任期满三年之后才能进行磨勘，并重新制定考查政绩的条件。王安石也对“不论其才之称否，而论其历任之多少”的现象进行批判，认为官员应按政绩大小升迁。在官员致仕方面，欧阳修建议对“年老昬昧、视听不明、行步艰涩”的为官者，坚决令其致仕。

　　最后，面对越来越庞大的官僚队伍导致的冗费增加、机构臃肿等问题，一些臣僚多次上书陈述冗官带来的弊病。监察御史朱熠言：“境土蹙而赋敛日繁，官吏增而调度日广……欲宽民力，必汰冗员。”王禹偁言：“冗吏耗于上，冗兵耗于下，此所以尽取山泽之利而不能足也。”可见，冗官而导致的冗费问题已很严重，有识之士强烈呼吁进行改革。

　　冗官并不是宋代独有的政治现象，但是宋朝的冗官数量却是最多的，冗官一直是影响宋政权稳定的一个因素。因此，革除冗官显得极为必要。有远见的官僚大多以“抑侥幸”“精贡举”“明黜陟”作为革除冗官弊端的主要措施。庆历初年，范仲淹亲自查看诸路监司名册，勾去不称职者的姓名。富弼则认为，这样的举措太过激进，劝说道：“十二丈则是一笔，焉知一家哭矣！”宋仁宗时，因“补荫之门太广”，“遂诏裁定，自二府而下通三岁减入仕者二千人”。元祐初年，根据苏轼、孔文仲的建议，“诏定特奏名考取数，进士入四等以上、诸科入三等以上，通在试者计之，毋得取过全额之半”。虽然这些举措在短期内收到了一定成效，但都无法从根本上解决冗官问题。有的举措甚至因操之过急，而严重影响了官僚内部的稳定。

　　宋代最高统治者和士大夫虽然认识到冗官的危害，但裁减官员数量必然损害一部分官僚群体的利益，从而招致反对并导致政权不稳。朝廷既想解决冗官问题以维护统治，也要避免因阻力太大造成政局动荡。而保守势力既要维护自身利益，也要预防冗官造成国家根基不稳。两者各自的利益诉求形成政治博弈，也是造成改革措施立而废、废又立、进退徘徊的根本原因。

　　冗官既是宋朝加强中央集权的产物，也是造成宋朝积贫积弱的重要原因之一。终宋一朝，最高统治者和士大夫都对冗官弊端有着较为清晰的认知，却始终无法彻底解决这一问题。这种现象与其治国理念具有密切联系，重文抑武、皇帝与士大夫治天下的治国理念造就了官员的繁杂。虽然宋朝进行了一些变法，努力裁减冗官，但归根到底，不可能颠覆其根本治国理念。因此，终宋一朝，冗官不可能完全消除。　

　（本文系河南省哲学社会科学基金项目“宋代国库收支与财务运行”（2019BLS004）阶段性成果）

　　（作者单位：河南大学中国古代史研究中心）