近期大家都在讨论“双循环”新发展格局，即“形成以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局”。我认为双循环格局是内需与外需、国内循环与国际循环、供给侧结构性改革与需求侧政策彼此统一和相互促进的格局，这就要求进一步深化改革和扩大开放，推动一系列制度建设和政策调整，新型城镇化正是重要着力点之一。其中，我们需要平衡内需和外需，注重需求侧的可持续。由于国际循环发生了一些新变化，并且中国的特殊国情决定了要“以国内大循环为主体”，而形成这个主体的目的是为了带动国内国际双循环相互促进。在注重供给侧高质量发展和结构性改革的同时，对之前不太关注的需求侧问题给予更多关注，让两者相得益彰、相互促进，以实现“十四五”目标，顺利开启全面建设社会主义现代化新征程。
我们讲需求就要先从需求侧的“三套车”开始。“三套车”的正确含义不是有人认为的三驾马车，而是一驾马车，需要一匹马驾辕、两匹马拉套，共同组成一驾三套车。需求侧的“三套车”，即出口作为外需、资本形成作为投资内需、最终消费作为另一个内需因素，这三者在过去很长时间有此消彼长的关系，其中消费需求相对稳定。外需拉动经济增长一度比较重要，但易受国际环境的影响;当遇到外部冲击时，外需对经济增长的贡献率就会下降，投资需求通常就会取而代之，以驱动中国经济增长。近年来，我们更加强调转变经济发展方式，消费需求起到的作用越来越大，成为拉动经济增长的主要因素。这一趋势性变化是经济发展阶段变化的必然结果，是协调性和平衡性提高的表现，这种新情况有挑战更是机遇。
如下图所示，蓝色部分即消费对GDP增长的贡献份额显著提高，但其拉动GDP百分点呈下降趋势，两个现象并不矛盾。在消费贡献率(百分比)提高的同时，其拉动GDP的百分点下降，是因为经济增长本身在减速，从2012年之前的两位数到这些年的一位数，且逐年下行。由此可知消费需求是三套车中最大潜力所在，因为我国存在超大规模市场。
接下来我们做一个国际比较。消费率这个指标是最终消费需求占GDP的比重，从世界银行提供的数据来看，中国的消费率有两个特点：一是消费率低于世界上其他主要经济体，进行比较的包括我们所处的分组行列的中等偏上收入国家、收入水平低于我国的中等偏下收入国家，以及美国和欧盟这些主要发达经济体，这些经济体的消费率比我们都要高很多。
二是消费率一度呈现多年的下降趋势，现在有所回升，但仍然很低。造成消费率下行的原因很多，其中最主要的原因是在那些年，居民收入的增长没有和国民经济增长保持同步，虽然这个现象已经得到改善，但是，迄今为止，我国最终消费总规模世界占比，与我国人口占比和经济总量占比还不相称，就是说我们还有很大的差距和潜力。
中国人口占世界人口18.2%，GDP按照官方汇率计算已占世界的16.3%，但最终消费只占世界的12.1%。如我们的GDP比重和消费比重能达到一致，就还有4个百分点的潜力可以挖掘，产生的消费总规模相当于英国的全国数量，将对中国经济有非常显著的拉动作用。最终消费中30%是政府消费，70%是居民消费。居民消费部分更有潜力。中国目前城镇化率60.6%，就是说还有40%的人生活在农村，但他们在居民消费中只占22%。农村居民消费将是未来拉动中国经济最大的潜力。
挖掘潜力的最大挑战是让居民收入与经济同步增长。把居民收入增长率和GDP的增长率进行比较，整体趋势是同步的，不同时期不尽相同。20世纪80年代中到90年代末，GDP的增长超前于居民收入增长，劳动收入占比很低，意味着这个时期我们注重了做大蛋糕，但是蛋糕没有完全、合理地分配好。党的十八大以来，居民可支配收入的增长速度明显超过了GDP增长，其中农村居民收入比城市居民收入增长还要快一些，这确保了我们每年能有1300多万农村人口脱贫，预计今年将实现全部农村人口脱贫。
全面建成小康社会的目标包括“两个翻番”。一是GDP总量在2010年基础上到2020年翻一番，由于疫情影响，恐怕还需要一年或者半年的时间才能完成。今年全国两会也没有为今年定出具体的GDP增长目标。二是城乡居民收入在2010年基础上翻一番。今年经济在第一季度受疫情冲击是“-6.8%”的负增长，但第二季度转入正增长，按此趋势，世界银行预测中国可能是全球唯一正增长经济体，其预测增长率为1%，后来又提高到1.9%。从现在的实际情况预测，也很有可能是高于2%。如果是2%或不低于2%的GDP增长率，城乡居民可支配收入能够与GDP保持同步增长，即达到1.9%的增长率，就可以实现这个翻番目标。
中国居民收入增长要保持与GDP增长同步，很重要的一个途径是推动新型城镇化。在过去40多年，中国实现了全世界史无前例的快速城镇化。尽管赶超的速度非常快，但是，一方面肯定还没有赶上发达国家。高收入国家平均城镇化率是84%，我们只有60.6%。另一方面也还没有赶上中等偏上收入国家的平均水平。我们在中等偏上收入国家中人均GDP属于平均水平之上，2019年我们人均GDP超过1万美元，这个收入组的平均水平是9000美元，但是，我国的城镇化率却比中等偏上收入国家平均水平低6个百分点。预计在“十四五”时期，我们可以跨越高收入国家的门槛，即12000美元，因此，这个城镇化差距我们要迅速弥补。
除了这个潜力之外，还有一个很重要的城镇化潜力是中国特有的“常住人口城镇化率”与“户籍人口城镇化率”之间的差距。统计局定义一个人在一个地方居住6个月及以上就属于这个地方的常住人口，那么在城镇地区居住6个月及以上的人口就是城镇常住人口，也就被统计到常住人口城镇化率指标中。统计局还有一个定义叫“外出农民工”，即离开本乡镇6个月及以上的农村劳动力。农民工离开本乡镇后大部分都进城了。可见，农民工属于“被城镇化”的人口群体。从图中可见，两个城镇化指标之间有16个百分点的差异。
然而，进城农民工并没有拿到城市户口，没能享受到均等的基本公共服务，同时他们的收入偏低且不稳定，就业也不稳定，这相应地抑制了他们的消费，由于有后顾之忧，农民工群体的消费水平被大打折扣。有研究表明，如果把农民工转化为城镇户籍居民，即使工资没有提高并且其他条件不变，仍能把消费水平提升27%。因此，填平户籍人口城镇化率滞后于常住人口城镇化率的这16个百分点缺口，是中国目前特有的巨大消费潜力。这里说的“其他条件不变”，是经济学的分析逻辑，不做这种假设就没法做出准确的计量。拉丁语中甚至有只有一个专用语ceteris paribus。有人把这种说法理解为我不主张提高农民工的工资。其实，获得城市户口之后，这些劳动者的就业更稳定，能够接受更多的技能培训，工资提高速度也更快，社会流动性也增强，可以明显有助于扩大中等收入群体。这项改革对国家和个人都是有明显收益的。
当我们讲中国的城镇化，我们讲的是新型城镇化。新型城镇化，新在什么地方呢?新在以人为核心，当前就是以农民工市民化为核心的城镇化。同时，这也是实现“双循环”、形成新发展格局的主要途径。
前面我们讲提高收入，这就意味着做大蛋糕，但是，如果这个蛋糕分得不好，也不能充分转化成居民的消费。假设有两组人，一组穷人和一组富人，富人的特点是可以随心所欲地消费，但是其拥有的收入不可能全部消费完，因为他已经没有那么多的需求了。反过来对穷人而言，他们对很多消费内容仍有渴求，但他们的收入并不能保证消费的实现。两种情况合起来，就会造成过度储蓄。因此提高消费率以及消费对经济增长的贡献率，另一个途径就是改善收入分配状况。
目前仍然存在着收入差距过大的问题。根据国家统计局对城乡居民收入五等分的数据，可以看到这个差距。我们将城镇最高20%收入组与最低20%进行比较，目前有接近6倍的差距。农村居民中收入最高20%和最低20%相比，目前是8.5倍，虽然低于历史最高的9.5倍，但总体看仍然呈提高趋势。把城市最高20%和农村最低20%相比则是22倍，差距非常大。设想一下，如果把这个差距消除掉或大幅减小，消费率可以明显提高多少。问题在于，农村居民系统性、趋势性地缺少增收的渠道，没有可持续增加收入渠道，因而很难显著缩小与城市的收入差距。
目前农村居民的收入增长主要来自于工资性收入即外出打工的收入。如果这个务工机会不是稳定的、终身的，劳动者本身不是充分顺畅流动的，在劳动力市场和基本公共服务上未能享受均等待遇，都会影响农民家庭收入的可持续性和稳定性。实际上，新冠疫情就暴露出来这种不完全城镇化的一大弊端。劳动者居住地与工作地、户籍所在与常住地的不一致，加大了不必要的季节性人员流动。而在遭遇突发事件后，大规模的返乡和返城都更为困难，造成生活和工作异常，延误复工复产。加上许多基本公共服务与户籍挂钩，妨碍获得机会的均等化，也让劳动者无法后顾无忧地消费。
由于新冠肺炎疫情的影响，2020年第二季度农村居民收入情况与往年同期相比，就完全不一样，往年在第二季度，农村居民收入同比增长一般是6%-7%，今年则是-4.7%。尽管随后会逐渐得到恢复改善，但是，这一年农民收入无疑遭受到很大的损失。这告诉我们，户籍制度这个旧体制的堡垒，是会在关键时刻给经济社会运行带来重大制约的。
同时，农业劳动力不能充分转移也会阻碍农业生产方式现代化的顺利推进。我们总是在讲农业适度规模经营，现实是，中国的农户规模只相当于美国的0.4%，与同为小农户的印度和日本相比，我们也仅相当于它们一半的水平。只有让农业劳动力比较彻底地转移出去，才能真正扩大土地经营规模，提高农业的劳动生产率，才有农业生产方式的现代化。越是完全彻底的城镇化，即以农民工落户为核心的新型城镇化，越有利于实现规模经营、提高农业劳动生产率，实现产业兴旺的目标，同时避免出现农业衰落和农村凋敝的现象。否则的话，“四化同步”就不太可能实现。
因此，新型城镇化的核心是农民工的市民化。为了解决城镇化不彻底和户籍制度改革推动不力的问题，中央提出“提高户籍人口城镇化率”的要求，地方政府采取的办法是就地变更户籍身份。当你把“县”变成“市”、把“乡”变成“镇”变成“区”、把“村委会”变成“居委会”，人的户籍身份就变了。图中显示这个因素对城镇化的贡献率高达53%。但是，其他情况都没有变，而只是变了一个统计口径而已。真正的新型城镇化落脚点应该着眼于进入到城市的农民工，“就地变更户籍身份”既解决不了农民工落户问题，且潜力已逐渐用尽，应该把户籍制度改革作为新型城镇化的主要推手，尽快消除常住人口与户籍人口城镇化率之间的巨大缺口。
现在，从中央到地方到学者，对于户籍制度改革的必要性和紧迫性达成了高度的共识。提高非农劳动参与率、促进资源重新配置、扩大居民消费，从而提高潜在增长率，是户籍制度改革的显著社会收益。我们的研究显示，户籍制度改革可以带来真金白银的改革红利，即通过促进劳动力的流动和资源更有效率配置，达到提高潜在增长率的目的。
但户籍制度的改革阻点在于改革成本与改革收益的不对称。地方政府支付主要的改革成本，却不能获得全部改革收益，因而产生改革激励的不相容。经济学有个词叫“外部性”，即私人成本和社会成本不一致，私人收益和社会收益不一致，这里就表现为中央政府与地方政府的改革激励不相容。打破困局的关键是做出明确的成本分担和收益分享的安排。中央政府和地方政府之间需要更合理地分担改革成本，更合理地分享改革收益。总的来说就是，中央政府要更多地为推进户籍制度改革埋单。
