改革开放以前的经济社会制度的最重要特点，是“全能大政府”包揽了从经济到政治一切事务的决策权。从经济方面说，国有经济一统天下，垄断了所有类别的经济信息和经济资源，企业只是政府手里的“拨一拨，动一动”的算盘珠子，个人更是从摇篮到坟墓一切听从政府安排。

　　这样的经济体制最终把中国经济推到了崩溃的边缘。危机带来了转机。它促成了我国的经济改革和对外开放。经过20多年的艰苦努力，我国的经济制度已经发生了根本性的变化。这种转变的过程虽然纷繁复杂，但就其本质来说其实也很简单，这就是政府放弃垄断，把经济决策权归还给经济活动的当事人，由他们根据自己掌握的信息和各自的利益判断，分散地进行决策。20多年来中国在经济领域取得的举世公认的成就，从根本上说来就是个人的聪明才智和创造伟力获得解放的结果。

　　尽管目前我国经济体制在一些重大的方面还有待于进一步的改革，毕竟市场经济的轮廓已经呈现在我们的面前，而政治体制方面改革所取得的成就就要逊色得多。邓小平在16年前就提出过政治改革不能长期落后于经济改革，不过即使在那以后，它的推进仍然十分缓慢。上个世纪90年代初期开始启动政治改革，但迄今为止离市场经济所要求的“有限政府”和“有效政府”，还有相当大的距离。这次SARS危机就使政治社会体制方面存在的缺陷暴露无遗。

　　传统的政治和社会管理体制的主要弊端，在于“全能大政府”体制颠倒了政府和人民之间的主仆关系。130年前马克思在讨论巴黎公社的经验时，曾经反复申论，最重要的事情是全力防止“社会的公仆成为社会的主人”。在“全能大政府”的体制下，虽然一些党政机关和官员也把“为人民服务”、“做人民公仆”的口号写在墙上，挂在嘴边，可是他们实际上处在“社会的主人”和“群众”的“首长”的地位上，可以以“国家目标”的名义把自己的意志强加于社会，在一切问题上、包括关系人民重大切身利益的问题上替自己治下的“百姓”做主。

　　在我们这样一个有长期专制主义传统的国家，这种完全颠倒了的关系甚至能够得到被统治者的认可，例如地方官员被称为百姓的“父母官”，为政清廉的官员，被赞誉为“民之父母”，都成为见惯不怪的事情。至于一些不法官员则利用自己的权势对百姓颐指气使，不但不受选民和纳税人的监督，甚至连请愿和“上访”也被看成“违法”“犯上”行为从而被禁止,事主甚至遭到迫害。

　　正是因为存在着这样一些与现代政治文明格格不入的陈规陋习，才会使一些负责官员在SARS传播这个关系大众生命安全的问题上采取极不负责的态度，封锁消息、隐瞒疫情、散布虚假信息，居然还自认为理所当然，合乎政府办事的规程。

　　要把这种被颠倒了的主仆关系重新颠倒过来，重要的不在于宣言，而在于建设对基本人权和对政府权力约束都有明确设定的秩序;这就是说，要按照中共十六大的决定，推进改革：提升政治文明，发展民主政治，建设法治社会。掌握着国家权力的党政官员必须是可问责的。人民群众对公务人员监督权和罢免权的行使，要通过可操作的法定程序切实得到保证。

　　二、提升社群自组织能力

　　应该填补“社群缺位”。发育良好的市民社会和社群组织不但可以从多方面弥补政府的不足，而且能够起到与政府工作良性互动的作用，使社会成员对于国家更加具有向心力和认同感。

　　现代社会利益多元，社会活动五彩缤纷，公共事务不能仅仅靠党政机关和行政官员来处理，而要发展市民社会，广泛实行各种社群的自治。然而，传统的“大政府、小社会”体制的一个重要特点，却是国家权力的充分扩张和市民社会活动空间的尽量压缩，因此在1956年实现社会主义改造，特别是1958年实现“政社合一”的人民公社化以后，除了独立性岌岌可危的家庭，其他的社群组织都已不复存在，整个社会的三百六十行，不论属于什么行业或领域，都被整合到一个以官职为本位的统一单调的行政科层体系中去。这是一种缺乏生机与活力的“纤维化”体系，或者叫做“没有社会的国家(state without society)”。如果政府领导作出决策和下达命令，这种组织体系可以运用国家的权威，动员一切能够调动的资源去实现特定的国家目标。

　　但是，这样的体系有一个致命的弱点，就是社群缺乏自组织能力，遇事只能依赖于政府的命令，任何非国家规定的项目或未经官员允准的活动都只能停顿下来，或者举步维艰。因而，在这样的体制下，不可能出现丰富多彩的社会生活和生动活泼的政治局面，当然也不可能有经济文化的全面繁荣。

　　中国在改革开放以后，家庭的功能开始复苏，民营企业等非政府组织作用也日渐提高。但是，其他方面的社群组织，例如社会基层的自治机构、行业性的同业公会、以及具有专门目标的基金会等非政府组织(NGOs)仍然十分弱小，这表明民间社会的发育程度很低。有的学者把这种社会组织的缺陷叫做“社群缺位”。

　　在这次SARS危机中，这种自组织能力薄弱、市民社会发育不良的缺陷使中国除了政府单打独斗，几乎没有社群组织有力量提供普及知识、募集资金、为患者和医疗人员家属提供服务等活动。

　　而且，由于科学研究、医疗设施等社会机体都归并到了实行“官本位”的行政科层体系中去，对于病源和诊治方法的正误不是按照严格的学术规范和科研程序作出判断，而是由官员说了算，“谁的官大谁就是真理”，造成了重大的损失。有人说，中国的科学家在SARS面前整体打了败仗。其实在我看来，造成失败的并不是中国的科学家，而是行政化、官本位的科研体制。在政府采取撤换责任人员和如实披露信息等果断措施以后，由于从全国各地来京打工的民工缺乏社群的归属，北京有上百万外来人员夺路而逃，四散回乡，造成了疫情向防治力量极其薄弱的农村地区扩散的极大危险。这一事件，也凸显了大城市中外地居民缺乏自己的社群归属所产生的严重社会问题。

　　现在应该是开始填补这种“社群缺位”的时候了。发育良好的市民社会和社群组织不但可以从多方面弥补政府的不足，而且能够起到与政府工作良性互动的作用。原文刊发于2003年。