党内法规制度作为中国特色社会主义制度中的重要制度和国家治理体系中的重要组成部分，在完善党的领导制度，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保障全面依法治国有序推进，实现国家治理现代化等方面具有独特的作用。尽管党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)有关“党内法规”的表述只出现了一次，但这绝不意味着，党内法规的地位不够重要。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，而包含其中的党内法规是党的规章制度中规范化度最高的制度形态，是管党治党的重要制度依托。依规治党深入党心，依法治国才能深入民心。党内法规制度建设的状况，深度影响着中国特色社会主义法治建设的实际成效，直接决定着国家治理体系和治理能力现代化的推进步伐和实现水平。加强党内法规制度建设，既是全面从严治党的根本之策、长远之策，也是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的题中必有之义。

　　为实现坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，《决定》作出13个方面的重要安排部署，每一个方面都不同程度地需要党内法规制度予以支撑。其中，引人瞩目的一点是，《决定》直接提到党内法规时明确要求：“加快形成完善的党内法规体系”。这较以往“形成完善的党内法规体系”的表述增加了“加快”，较“形成比较完善的党内法规制度体系”的表述既减少了“比较”和“制度”又增加了“加快”。增减之间释放的强烈信号是，以习近平同志为核心的党中央立足实现中华民族伟大复兴的关键时期，从坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，对党内法规体系建设提出了更高更快更强的目标要求。对此，可以从三个基本问题入手加以把握，即为什么要建成党内法规体系、建成什么样的体系、如何建成体系。

　　新时代对党内法规体系化建设的要求越来越迫切

　　“党内法规”作为一个概念已经存在80余年，作为一种制度现象已经存在90余年。几经变迁，随着中国特色社会主义进入新时代，党内法规如今已被明确界定为：党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。这就决定了党内法规属于极具中国特色的制度形态，在党治国理政的实践中扮演着极端重要的角色，完全有别于西方政党制度。

　　在逻辑上，党内法规建设一般要经历一个由点到线、由线到面、由面到体的发展历程。历史地看，在建党建国乃至改革开放之后很长一段时期内，我们党并未就建成党内法规制度体系明确提出顶层设计。随着新时代的到来，统筹推进党内法规制度体系建设的要求更加现实而紧迫地摆在我们党面前。如何保证党内法规制度各行其道、各负其责，如何保证数量众多的党内法规制度协调一致、形成合力，如何保证党内法规制定工作在加速推进中做到忙而不乱、有条不紊，如何保证涉及党的领导和党的建设各方面工作的党内法规制度有机统一，如何保证不同时期的党内法规制度和谐共处以及如何保证广大党员干部准确知规学规守规用规，都是现实而紧迫的问题。必须高度重视党内法规制度体系化建设，从根本上解决党内法规制度建设中存在的问题。党内法规体系化，不仅是党内法规制度建设完备程度的基本标志，也是提升管党治党能力和水平、增强党依法执政本领的迫切要求。构建党内法规体系，事关党长期执政和国家长治久安，具有重大而深远的意义。

　　《决定》明确了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标：到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效;到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。对标对表这一总体目标，党内法规体系建设的要求更加紧迫。这意味着，到建党一百年形成比较完善的党内法规体系的目标必须如期实现，同时要在更加完善、更加定型方面不懈努力，并在完善自身的同时注重与其他制度体系衔接协调，形成制度合力。这无疑是一项时间紧、强度大的艰巨任务。

　　党内法规制度体系的蓝图已经绘就

　　党的十八大以来，党内法规制度建设受重视程度之高前所未有、发展机遇之好前所未有、推进速度之快前所未有、执行力之强前所未有。2013年11月，中共中央印发《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》，作为党的历史上第一个中央党内法规制定工作五年规划，首次提出到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系，明确了党内法规制定工作的指导思想、工作目标、基本要求、主要任务，标志着党内法规制定工作从此走上体系化建设之路。2014年8月，中央政治局审议通过的《深化党的建设制度改革实施方案》提出，到2020年建立起系统完备、科学规范、运行有效，更加成熟更加定型的党的建设制度体系。2014年10月，党的十八届四中全会提出，把“形成完善的党内法规体系”作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。关于党内法规制度体系建设的蓝图集中体现在2016年12月中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》中。该意见明确提出 “到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系”，并从多个维度进行了描绘。从逻辑结构方面看，“党内法规制度体系，是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。”从质量要求方面看，党内法规制度体系要满足“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”的标准。从横向调整领域看，党内法规体系可概括为“1+4”的基本框架，即在党章之下，分为党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规4大板块。这种体系划分方法，坚持周延性与开放性相统一，既揭示了党章与其他党内法规的“源与流”关系、主体行为监督的“三位一体”关系、党的建设和党的领导的服从服务关系，又保持各板块内部结构的开放性，为制度创新预留充足空间。

　　党的十九大以来，党内法规制度体系建设的蓝图更加聚焦、更加精细。2017年10月，党的十九大报告指出：“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。2018年2月，中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》。该规划深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，着眼于到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系，对今后5年党内法规制度建设进行了精细化顶层设计：到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，并随着实践发展不断丰富完善。党内法规制度质量明显提高，执行力明显提升，系统性、整体性、协同性明显增强。2019年9月，中共中央印发修订后的《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》以及新制定的《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》，连同此前印发的清理、解释等相关法规文件，对党内法规工作进行了全链条的制度规范，为保证党内法规建设提供了有力的制度支撑。2019年10月，党的十九届四中全会通过的《决定》提出“着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”，聚焦坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，明确了各项制度必须坚持和巩固的根本点、完善和发展的方向，就加强党对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的领导提出要求，也包括对党内法规制度体系的形成作出了新部署。《决定》特别指出，“健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”，并明确要建立和完善以下几个方面的重要制度：建立不忘初心、牢记使命的制度;完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度;健全党的全面领导制度;健全为人民执政、靠人民执政各项制度;健全提高党的执政能力和领导水平制度;完善全面从严治党制度。这对党的领导法规建设进一步指明了方向，明确了重点。《决定》还明确提出，健全和完善以下几个方面的重要制度机制：健全党和国家监督制度，完善权力配置和运行制约机制，构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制。这就要求党的监督法规建设不仅要加快步伐，还要深化升级。

　　以制度“供给侧结构性改革”为抓手加快推进党内法规体系建设

　　党内法规体系应是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规组成的有机统一整体，而不是成百数千部准则、条例、规定、办法、规则、细则等党内法规文本的简单相加。党内法规体系形成的程度取决于制度建设各要素产生的合力，受制于最短的“桶板”。相较于党内法规体系化要求而言，现有党内法规制度供给侧在一定程度上还存在着结构性问题，制约着完善的党内法规体系的形成。对此，习近平总书记在中央和国家机关党的建设工作会议上的讲话中强调，要搞好制度“供给侧结构性改革”。这不仅为加快推进党内法规制度体系建设把准了脉，而且开好了方。必须紧紧抓住质量这个关键、体系这个追求，持续不断推进党的法规制度建设，使之更加具有生命力，为管党治党、执政治国提供科学有效的制度保障。

　　要统筹推进党内法规制度建设的“瘦身”“健身”和“强身”工作。一是“瘦身”。重点针对十八大以前的党内法规和规范性文件进行全方位评估，以十八大以来的国家治理体系建设为主要参照，加大党内法规与规范性文件的清理力度。二是“健身”。抓紧完成已有规划确定的任务，制定相关准则、条例，搭建四梁八柱、形成主体框架，确保建党一百周年时党内法规制度建设的目标任务如期完成。三是“强身”。加快构建党内法规制度体系，要着力推进制度“供给侧结构性改革”，填空白、补短板、强弱项，强化各要素间的关联性和匹配性，实现党内法规制度体系的结构性均衡，切实形成制度的整体效应。

　　要将党内法规的系统推进和重点推进有机结合起来。习近平总书记指出，要本着于法周延、于事简便的原则，体现改革精神和法治思维，把中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来，努力形成系统完备的制度体系。推进党内制度建设，补齐党内制度短板，要以改革创新精神，坚持立破并举。既要及时清理不适应形势发展需要的制度，又要抓紧完善和健全新的制度，形成更加成熟更加定型的制度体系。要在系统梳理党内法规实施中存在的党内法规与规范性文件、国家法律等制度之间协调性问题的基础上，有针对性地推进党内法规体系化建设，确保不同领域党内法规功能清晰、左右联动，不重叠不冲突;确保不同位阶党内法规层次分明、上下配套，不越位不抵触;确保不同类型党内法规各就各位、相互匹配，实体性程序性规范不缺位不脱节;确保不同形式党内法规各展其长、相得益彰，党内法规和规范性文件不错位不掣肘;确保党内法规同国家法律衔接协调，形成党规和国法相辅相成、相互促进、相互保障的格局。简而言之，要在加快形成党内法规体系的进程中，同步形成以党的主张为统领的政策制度体系、以宪法为统领的国家法律制度体系和以党章为统领的党内法规制度体系和谐融洽、美美与共的局面，为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供坚强有力的保障。

　　(作者：中国法学会党内法规研究中心主任)