加快构建监察法律法规体系

　　《监察法》是一个集实体法与程序法于一身，集组织法、行为法、责任法和救济法为一体的综合性法律。作为这样一部重要法律，尽管其本身也规定了部分重要制度，但并未也无法详尽规定所有制度内容，需要制定配套法律法规。比如《监察法》第14条规定：“国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。”《监察法》第22条第3款还规定：“留置场所的设置、管理和监督依照国家有关规定执行。”这就意味着今后还要专门就监察官和留置场所进行立法，此外，还要制定《政务处分法》等配套法律和法规。十三届全国人大常委会第十四次会议通过了《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，明确国家监察委员会根据宪法和法律制定监察法规的职权，这有利于推动《监察法》的全面有效实施，并形成完备的监察法律法规体系。

　　具体而言，加快形成监察法律法规体系，应当制定监察官法、政务处分法、监察机关组织法、留置场所设置管理条例、监察调查程序条例、监察监督条例、监察处置条例、监察证据规则等一系列法律法规。例如，监察组织法可以较为详尽地规定监察机关的组织体系和职责权限体系，规定机构设置与编制，明确上下级监察机关以及与其他机关的关系。此外，为了配合《监察法》的实施，需要修订相关法律法规。如修改《国家赔偿法》，在以往行政赔偿和司法赔偿的基础上，增加一类监察赔偿;修改《立法法》，明确国家监察委员会享有制定监察法规的权力等。

　　做实做细监察机关的三大职责

　　《监察法》所规定的监察机关的职责包括三个方面：首先，监察机关负责对公职人员秉公用权、依法履职、廉洁从政、职业操守等情况进行监督检查，加强对权力运行环节的日常监督。一个好的监察机关，就应当把主要精力放在日常监督上，防止监察对象小错酿成大错，违纪变成违法犯罪。为此，必须将监督职责做实做细，让“四种形态”、重大事项抽查、巡视巡察、宣传教育、警示、谈话提醒、函询等方式充分发挥监督作用。其次，监察机关对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、利益输送、权力寻租，以及浪费国家资财等严重违法犯罪行为进行调查，运用查封、扣押、冻结、搜查、勘验检查、鉴定、技术调查、通缉、限制出境、留置等方式调查违法行为。由于调查与后续的处置和司法追究相衔接，必须依法进行，防止程序违法。特别是要对检察机关退回补充调查或者撤销案件的，要依法处理，不得运用监察机关权威不当施加压力，酿成错案。最后，监察机关承担着处置职责。对有职务违法行为的人员进行谈话提醒、批评教育、责令检查，或者予以诫勉;作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定;直接作出问责决定;对涉嫌严重违法和涉嫌犯罪的，就要收集相关证据移送检察机关依法审查、提起公诉。但是，要防范“四种形态”运用中的随意性和自由裁量过大问题，注意法律法规政策界限，既不能拔高处理，也不能降格处置，更不能过度问责、泛化追责。

　　随着纪检监察机关职能“三转”实施到位，目前监察机关已经聚焦主责主业，不再参与一般性配合执法和政策执行活动。但是，近年来，也有少数地方出现了纪检监察机关充当地方党委政府执法“工具”现象。例如，个别地方为了实施房屋拆迁、土地征收、违法建设拆除等城市管理职责，要求纪检监察机关介入，以查处贪腐行为为威慑，迫使相关当事人履行义务，这些做法影响了监察机关形象，也有违监察机关的法定职责。

　　明晰监察对象，实现监察全覆盖

　　《监察法》第15条规定了监察对象的范围，将公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员界定为公职人员，纳入监察范围。教育、科研、文化、医疗卫生、体育等事业单位的权力与同行业行政管理机关的国家公权力不同，事业单位的教师、科研人员、医生、文化体育等从业人员往往享有其专业领域高度个性化、专业性的评价权、评审权、裁判权，这就决定了事业单位的公权力运行具有独特规律。如高校教师利用职务之便在高校招生考试(尤其是自主招生考试、研究生入学考试等自命题考试)中滥用学术评价权及科研人员在科研经费管理中违规操作等行为是否构成职务违法、职务犯罪，准确定性的难度较大。仅采用身份标准确定事业单位监察对象容易造成监察盲区，应采用公权力实际运行的综合标准。

　　以高校为例，采用以公权力实际运行的综合标准界定监察对象，主要有三类：一是具有决策权的学校党政负责人、内设职能部门负责人;二是考试招生、国有资产管理、科研项目管理等涉及公权力行使和国有性质财政资金使用部门中从事管理工作的职员;三是教学科研二级单位党政负责人。此外，教学科研人员、教辅和后勤工作人员这两类是否应作为国家监察对象存在较大争议。高校教学科研人员在纵向科研课题的经费使用、自主招生考试、研究生入学考试中同样拥有公权力或准公权力。教辅和后勤工作人员也可能因协议委托行使公权力，如在承担食堂、学生军训等大宗物资采购、实验室设备采购、国有资产出租管理等工作中，也可能产生腐败问题。应按照公权力实际运行为依据，将使用公共资金及管理公共事务的人员纳入监察范围。此外，还应当明确监察机关有权管辖非公职人员行贿、单位行贿受贿的案件。

　　明确派驻监察机构和监察专员的设置

　　依据《监察法》第12条的规定，各级监察委员会可以向法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位派出监察机构和监察专员。派驻纪检监察机构对派出机关负责。实践证明，派驻制度既利于保障监督的相对独立性，也利于保障监督的权威性，是一项符合我国反腐败工作实际的、具有中国特色的工作制度。党的十九届四中全会也要求完善派驻监督体制机制，这是深化纪检监察体制改革，推进纪检监察工作规范化、法治化的重要举措。建议按照“谁负责监督，谁负责派驻”原则，依据事权和干部监督管理权限，部属高校由国家监察委员会负责派驻，地方高校由省级监委会负责派驻，初期可派驻监察专员。按照《监察法》规定，各级监委与纪委合署办公。按照党章和党内法规规定，在基层党的组织设立纪委。目前事业单位只设纪委不设监委，建议由派驻监察机构负责人或者监察专员兼任事业单位纪委书记，单位原有的内部监察部门与纪委办事机构合署办公。

　　加强监察队伍建设，培养专业化监察人才

　　监察队伍素质和能力是国家治理能力的重要组成部分，关系到监察机关履行职责的效果。应当尽快制定监察官法，明确监察官选任、晋升、管理和惩戒的系列制度，将通过法律职业资格考试(专项)作为报考监察机关工作岗位的前提条件;协调教育部等相关部门，在高校设置监察学科专业，开设相关课程，培养监察人才;取消监察机关录用工作人员的不合理条件限制，录用部分非党员进入监察队伍;加强监察业务、履职能力培训，增强监察人员业务素养与监督能力。