公共行政本身是现代性的产物，在西方科学主义和技术理性的旗帜下，随着公共行政由传统公共行政走向行为主义行政学时代，直至新公共管理，现代性也相应地经历了萌发与成形、修正与扩展，批判与重塑三类叙事模式，使得现代性的科学化、专业化、理性化等特质进一步得到体现，并带着鲜明的时代烙印。中国与西方发达国家的历史与国情不同，现代性在持续性的行政改革中不断彰显，并注入了中国特色和命题。因此，我们应本着实事求是的科学态度来认识当前中国行政改革中现代性的构建状况，在此基础上，依据现代性演进的历史逻辑，立足中国的国情，对现代性的发展进行展望。
一、西方公共行政中现代性的历史逻辑
现代性不仅存在于哲学、文化等领域，还波及公共行政，这主要是受现代性所依存的科学主义影响的结果。著名学者阿格尼丝·赫勒认为：“由于科学是现代性的支配性世界解释，它渗透了生活的所有领域和方面”。[1]可见，作为工业文明伴生物的现代性，在向公共行政导入之初，其科学与理性精神起着支配性作用。与封建时代的统治行政不同的是，工业时代中的现代性因素使得公共行政更加崇尚理性与科学，从而奠基了公共行政学的哲学基础。这种以科学与理性为特征的现代性在公共行政中体现为计算技术的精密化，社会关系的非人格化，专业知识重要性的增强，技术理性对自然与社会过程控制的蔓延。
总体而言，公共行政中的现代性主要表现为技术主义、科学主义、专业主义和企业逻辑四大特征。然而，西方公共行政中的现代性并非自始至终具有同质性，其在历史传承过程中也会随着公共行政的不断发展而深深地打上时代的烙印，并呈现出一定的历史逻辑。
(一)现代性的萌发与成形：传统公共行政之勃兴
19世纪末，随着社会公共事务日益增多，政府职能相应地日趋复杂，公共行政领域需要实现理性化与科学化，正是在这样的社会背景下，公共行政学作为一门独立的学科得以产生。因此，从一开始，公共行政学便是现代性的产物。到了20世纪20年代至30年代，传统公共行政的理论模式和学科体系得以建立，公共行政学迎来了黄金时代。这一时期公共行政中的现代性主要表现为：(1)以合理化秩序为特质的官僚制组织形态。现代性所衍生的官僚制追求层级节制、指挥统一与非人格化，并强调官僚制政府的主体性地位是维护行政秩序的唯一合法主体。(2)注重效率、经济等实证主义价值。现代性赋予公共行政以效率和经济等价值追求，并认为这些价值本身是公共行政作为一门学科存在的基石。(3)强调技术理性和工具理性。随着企业的管理理念引入到公共行政领域，技术理性与工具理性已俨然成为公共行政的内在特质，这反映了早期公共行政先驱们试图将公共行政变成一门纯粹的科学的努力。
(二)现代性的修正与扩展：行为主义行政学之诘问
福莱特在《作为一种职业的管理》(1925年)、《创造性经验》(1924年)等著作中对个人与群体及组织的关系、权威、权力、协调与控制、行政领导的情境等问题进行了系统的研究，并以人、人所处的社会群体环境、组织环境以及人与环境的互动为视角，提出了动态的公共行政理论。有学者认为：“她有关利益结合、情境规律、追求质量与效益的论述与泰罗的‘精神革命’、科学管理的思想是一致的;而她关于协作、相互联系、服务等方面的论述又与人际关系学派的论点相通”。[2]福莱特认为：“人和技术是绝对不能分开的，这一点我们必须牢记”。[3]此外，西蒙的《行政行为》一书提出了理性行政模型，他主张运用实证主义的方法，把行为主义引入公共行政学。西蒙认为：“理性的个体是被组织化和制度化的个人”。[4]在他看来，如果某一特定组织是理性的，就是说组织要追求效率的最大化。据此，他认为，理性就等同于效率。可见，行为主义行政学虽然也崇尚理性与效率，但反对将理性与效率绝对化，从而在理性、效率与制度、人之间架起了一座桥梁。
(三)现代性的批判与重建：新公共管理之攻讦
20世纪70年代末以后，随着国际化与信息化的进一步推进，以及国外一些国家基于政府财政赤字和办事效率低下的压力，要求提高政府效能、提高公共服务质量的呼声不断高涨，从而掀起了一场声势浩大的政府改革浪潮，谓之“新公共管理”运动。
新公共管理中的现代性与传统公共行政相比有较大的差异，主要表现为：首先，理性价值的侧重点不同。新公共管理虽然也注重效率价值，但已避免了传统公共行政学用机械性的视角来看待效率，而强调通过注重结果导向、引入竞争机制、放松规制等方式来提升效率。其次，追求行政价值的多样化。新公共管理不像传统公共行政那样过度强调工具理性价值，而是导入了人本价值，主要体现为：强调政府对公众的回应性;实现公共服务机构主体的多元化，以提供公民“以脚投票”的机会;“顾客”导向;政府公共服务社会化及政府内部分权化、公众参与。[5]可见，新公共管理在保留原有的行政价值基础上，强调人本价值的导入，从而实现行政价值的多样化。再次，实现了治理主体的多元化。传统公共行政将官僚制政府视为唯一的公共行政主体，并使之垄断性地提供公共服务。而新公共管理则打破了政府的公共服务供给垄断地位，强调政府、社会组织和企业等均可作为治理主体来提供公共服务，且各治理主体在治理体系中享有平等的地位，从而实现了治理主体的多元化。值得注意的是，新公共管理中的去中心化、强调多元化的特征，使其或多或少带有一定的后现代性色彩。
由上述我们不难看出，西方公共行政中的现代性在历史演进过程中充分吸收了后现代性的理念，呈现出如下逻辑特点：“由单一强调工具理性转向保证工具理性优先性地位，与此同时实现工具理性与价值理性的有机结合”;[6]由注重官僚制政府的公共服务供给的主体性地位转向公共治理主体的多元化;由过于强调效率、经济等价值，转向既强调效率、经济价值又兼顾民主、公平等价值。
二、当前中国行政改革中的现代性构建
现代性汇入全球是一个不可避免的问题，就公共行政的进程而言，西方发达国家在经历官僚制过度的情形下正在批判吸收后现代性的思想，而中国当前正在通过全面深化改革，一方面适应市场经济发展的需要，转变政府职能，提高行政效能，积极主动地推动现代性的成长。另一方面，引入后现代性的思维来完善现代性，通过持续性的行政改革来规避西方曾经出现的官僚制过度危机。因此，与西方国家相比，中国在行政改革中对现代性的构建和完善方面更具主动性和前瞻性。
(一)积极推进：行政改革中现代性的彰显
良好的行政效能、专业化分工、管理服务水平以及完备的法律体系既是公共行政中现代性的基本要求，也是中国行政改革的重要目标。近年来，中国行政改革紧紧围绕着社会主义市场经济发展的需要，通过实现政府能力与行政效率的有效提升从而不断彰显现代性的内在要求，并取得了如下几个方面的成就：一是大力推进大部制改革，实现行政效能的有效提升。从2008年到2013年的大部制改革，有效解决了政府部门交叉重叠、政出多门的弊端，从而降低了行政成本，提高了行政效率。二是完善政府组织结构和运行机制，提升行政专业化水平。完善政府组织结构和运行机制是现代性中科学主义的重要表现，是行政专业化水平的前提与基础。党的十八届三中全会《决定》提出要“优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制”，[7]行政组织结构与运行机制的完善体现了行政体制改革科学化、规范化的要求。三是坚持依法治国，强化依法行政。依法治国和依法行政既是现代性的理性特质，也是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。现代政府与传统政府的一个重大区别在于“法治”而非“人治”。中国共产党十八届四中全会提出了要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”[8]《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》的出台为推进依法行政和建设法治政府提供了有力的保障。四是转变政府职能，大力推动“放管服”改革。当前正在进行的“放管服”改革，实质上就是实现政府职能转变，提高行政效能的一场深刻的革命。李克强总理提出：“进一步做好简政放权的‘减法’，又要在创新政府管理上破难题，善于做加强监管的‘加法’和优化服务的‘乘法’”[9]“放管服”改革体现了政府“有所为，有所不为”的理念，以防止政府的越位和缺位。
综上我们不难看出，无论是大部制改革、完善政府组织结构和运行机制，还是坚持依法治国，强化依法行政、转变政府职能，推动“放管服”改革。这段过程本身就是现代性层层递进、不断彰显的发展历程。
(二)持续完善：行政改革中的后现代思维
随着中国信息社会的不断发展，知识经济的出现，社会组织的不断增长以及消费社会的形成，政府不可治理程度的增加，必须用后现代思维来持续完善现代性，才能够适应社会主义市场经济发展对行政改革的内在要求。
就近年来的行政改革来看，其中带有一定程度的后现代理念：一是社会治理的理念。自党的十八届三中全会《决定》当中首次使用“社会治理”一词以来，“社会治理”正式代替“社会管理”而不断出现在中央政策文件当中。社会治理“已经突破传统的线性模式走向网络化，治理形态呈现出网络化、多样化、自组织的特征”。[10]可见，社会治理本身强调政府与市场、社会等主体之间的协同治理，从而实现了公共事务治理主体的多元化，这与法默尔的“多元化”后现代理念是相吻合的。二是生态政府的理念。传统的以GDP为中心的政府目标是现代性的重要维度，体现了一种“人类中心主义”的取向。政府不能只重视经济发展，而忽视生态环境的破坏。因此，生态政府的理念本身是一种可持续发展的理念，这与后现代追求人与自然的协调发展是相一致的。当前，“十三五”规划中将“绿色发展”列为五大发展理念之一，中央已经制定实施生态文明建设目标评价考核办法，生态政府已经是行政改革中的要义。三是协商民主的理念。福克斯、米勒的“公共能量场”思想，强调创立政府与公众互动平台，扩大公民参与的广度和深度，一旦涉及公共利益决策，就要在程序上实现多方参与、发表意见。当前我国正在实施的社会主义协商民主在某种程度上就是为公民参与公共治理所提供讨论、协商的平台，从而形成公共政策制定的“公共能量场”。习近平在党的十九大报告指出：“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”[11]政府的一个重要的功能在于积极为协商民主所依赖的“公共能量场”搭建平台、创造条件。四是人本主义理念。后现代性弥补了现代性过于注重工具理性的局限，突出了人本主义的价值理性。习近平指出：“要把促进社会公平正义、增进人民福祉作为一面镜子，审视我们各方面体制机制和政策规定，哪里有不符合促进社会公平正义的问题，哪里就需要改革;哪个领域哪个环节问题突出，哪个领域哪个环节就是改革的重点。”[12]李克强总理在2017年政府工作报告中指出：“作为人民政府，所有工作都要体现人民意愿、维护人民利益、接受人民监督”。[13]只有“不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”。[14]可见，人本主义作为一种价值理性可以弥补效率、效能等工具理性的不足，从而实现了行政价值的多元化。
综上所述，中国在行政改革过程中抛弃了传统西方官僚制中政府的被动角色特质，面对复杂的社会变革和多元化公民需求，能够承担更多的责任，发挥创造力和能量，并能够超前性、主动性、持续性地提出政策解决方案。
三、中国行政改革中现代性发展之展望
西方公共行政中的后现性试图超越现代性，但并没有真正解构现代性的“理性主义”，反而最终还是回到了现代性的理性传统。因此，公共行政的后现代性作为一种思想是存在的，但将其称之为范式还尚早。正如有学者所言：“‘后现代’和‘公共行政’联姻而生发的‘后现代公共行政’，实乃基于质疑、批判的立场对现代公共行政的一种反思和警醒，这绝不意味着后现代公共行政的出现，可以与现代公共行政分庭抗礼、并驾齐驱，更不是以否定和取代现代公共行政为目的”。[15]因此，我们绝不能将后现代性当做一个独立的公共行政范式而加以全面引入，而只能借鉴其对现代性批判中的有益思想来改造现代性，这对公共行政中现代性的重建是大有裨益的。
中国与西方发达国家在国情上存在着较大的生态差异，虽然从结果来看，中国与西方国家都在试图用后现代性的思维和理念来弥补公共行政中现代性的不足，以达到重塑现代性的目的。然而，西方后现性中的“不确定性”、“无序性”、“相对主义”和“虚无主义”色彩对于中国当前行政改革而言是不合时宜的，但“开放与多元化”、“人本与平等”、“反思与批判”等理念是值得借鉴。据此，我们有理由相信，未来中国行政改革过程中，现代性的发展可能会呈现如下趋势。
第一，政府组织结构日益优化。优化政府组织结构反映了现代性中专业化和效能化的精神实质。虽然从2008年到2013年的大部制改革取得了重要的成效，但离精简、统一、效能的要求尚存在一定的距离。今后，政府组织结构改革必然会朝着更加理性化的方向来探索大部门体制。一方面，按照机构设置科学化的要求，以界定政府的职能为核心进一步实现政府机构的归并与重构，大力解决政府权责不明、机构设置过多等问题，完善部门间协调配合机制。另一方面，以构建政府与市场、社会三者的良性互动关系为目标，实现政府职能的结构性分权，让政府能够回归本色。
第二，行政权力运行日趋规范化。行政权力运行规范化，是现代性理性精神的重要体现，它要求“各级行政机关必须依法履行职责，坚持法定职责必须为法无授权不可为，决不允许任何组织或者个人有超越法律的特权”。[16]在行政改革当中，政府的职能转变、市场监管、行政审批、公共服务、社会管理、行政执法、环境保护等职能需要用法律制度的形式进行限定和规范，明确政府履职用权的内容、范围和责任。为此，政府未来会加速推进权责清单制度，“理清政府权责边界，规范行政权力运行，又有利于社会监督，实现政府职责规范化、清权系统化、限权公开化、配权标准化，真正把权力关进制度的笼子。”[17]
第三，行政决策更加科学化。行政决策科学化代表着现代性的技治主义取向。当前，大数据、云计算等科学技术在行政管理中的应用突出表现为政府越来越依赖于大数据来进行科学化的决策。在大数据时代，政府通过公共信息数据库平台，“广泛搜集个体对于公共服务的享受频率、偏好和评价，有助于政府更好掌握公众的需求，为在复杂多变的条件下进行公共决策提供支持，提高决策的科学性与民主意愿的契合度，同时，利用跨部门、跨区域和跨行业的数据以及新媒体数据，最大程度地开发、整合和挖掘区域和城市管理数据，从而实现不同区域和城市子系统要素的数据整合和业务协同，促进决策的执行和决策的后评估”。[18]
第四，合作治理进一步深化。合作治理是治理主体开放与多元化的核心体现。国家治理体系“在基本格局上，它体现为中国共产党总揽全局、统筹各方，政府、企业、社会组织和公民多主体共同治理，从而形成‘一元主导、多方参与、协同治理、交互作用’的基本结构”。[19]在这个层面上，国家治理体系突出体现为多元主体间进行合作治理的趋势，从过去依靠管制、命令和指示的管理方式，向协商、沟通和对话的治理方式的有效转变。它表现为按照政府主导与社会参与、政府管理与社会自治相结合的要求来转移政府职能，各级政府可以将政府所列的转移内容转移给企业和社会组织，更重要的是要结合地方社会组织的实际能力渐次让渡社会空间和管理领域。此外，要不断完善政府购买公共服务机制，明确购买服务的范围和政策重点，健全购买服务的法定流程，形成政府与企业、社会组织的良好合作局面。
第五，民主行政日益增强。民主行政体现了人本与平等的理念。在行政改革当中，民主行政必然要求建设阳光政府和廉洁政府。这一方面要求大力推进政务公开，特别是将政府办事依据、要求、过程、条件和结果进行全面公开。“要把专家论证、公众参与、合法性审査、风险评估和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。特别是在作出重大决策前，要广泛听取各方面意见，并进行及时的反馈或者公布。完善重大决策听证制度，规范听证程序，扩大听证范围”。[20]另一方面，要完善公民有序参与机制，强化公民监督。要大力推进政府协商制度，增加公民的监督意识，完善各项监督制度，从而把政府权力关进制度笼子。
第六，生态政府建设深入推进。人与自然是生命共同体，建设生态文明，功在当代，利在千秋。生态政府建设本身就是对传统“人类中心主义”的一种批判和反思。政府除了要建立一系列严格的关于生态源头保护、责任追究、损害赔偿、生态修复等制度之外，还“要使生态环境方面的制度与行政管理组织制度、运行制度、工作制度深度融合、紧密配套，以制度创新配合体制改革，建立绿色行政管理体制，按照生态文明的要求进行职能转变，建立适应生态建设的政府职能体系，切实加强政府生态公共服务职能，使各项政府职能服从和服务于生态管理制度”。[21]
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* 基金项目：国家社会科学基金一般项目“城乡公共服务一体化进程中的农村社区服务类社会组织能力建设研究”(编号：14BZZ052)
