规范国有企业与地方政府的债务融资，根本上还是要约束政府行为，让市场发挥资源配置的决定性作用。这是回到了我们改革的初衷。

　　去杠杆的重点在于国有企业与地方政府(隐性债务);为保持总杠杆率的基本稳定，中央政府部门及居民部门适度加杠杆是理性的选项。

　　2017年宏观杠杆率得到有效控制

　　尽管2015年10月十八届五中全会上中央即提出降低杠杆率的目标，但真正取得成效的却是在2017年。快速攀升的杠杆率得到了有效控制，实现了总体稳杠杆、局部去杠杆。

　　总体稳杠杆体现在：2017年包括居民、非金融企业和政府部门的实体经济杠杆率由2016年的239.7%上升到242.1%，上升了2.3个百分点。对比2008-2016年，杠杆率年均上升12.3个百分点，当前的杠杆率增速已是大幅回落，趋于平稳。局部去杠杆体现在：非金融企业杠杆率回落及金融部门加速去杠杆。

　　结构上看，非金融企业部门杠杆率下降，居民杠杆率上升较快，政府部门杠杆率略有回落。数据显示：非金融企业部门杠杆率由2016年的158.2%回落至156.9%，下降了1.3个百分点。居民部门杠杆率从2016年的44.8%上升到49.0%，提高了4.1个百分点。可见，2017年的总杠杆率上升主要是居民杠杆率攀升所致。

　　实体经济部门杠杆率及其分布(%)

　　资料来源：中国人民银行、国家统计局、财政部、Wind;国家资产负债表研究中心

　　1993-2017年的杠杆率变化

　　从1993年至2017年，实体经济杠杆率由107.8%上升至242.1%，24年间上涨了134.3个百分点。根据杠杆率变化的特点，大体上可以分为四个阶段(见图)。

　　(一)平稳加杠杆阶段。1993年至2003年，这10年里杠杆率共增长41.6个百分点，平均每年增长4个百分点。这段时间债务和广义货币的增速较高，而名义GDP增速自1997年以来徘徊在10%附近，由此导致杠杆率的激增。此外，上个世纪末的亚洲金融危机以及本世纪初的互联网泡沫破灭加上2003年的非典，对于杠杆率的上升都有一定的刺激作用。

　　(二)“自主”去杠杆阶段。2003至2008年，这5年间杠杆率下降了8.2个百分点。这段时间名义GDP高速增长，增速最低的年份也达到了16%，最高达到23%，名义GDP增速超过了债务和货币增速，实体经济杠杆率下降。这5年去杠杆过程的最大特点是债务温和上升伴随经济飞速上涨，这是全球经济大繁荣与中国经济上升周期相重合的阶段。相比于现阶段的“强制”去杠杆，2008年之前的5年去杠杆是一个“自主”的过程，甚至也可以称之为“好的”去杠杆，即未伴随经济痛苦的收缩。

　　(三)快速加杠杆阶段。2008年至2015年，这7年时间里杠杆率增长了86.2个百分点，平均每年增长超过12个百分点。2009年由于四万亿的启动，债务出现了跃升，当年债务增速高达34%，而名义GDP增速则回落至9%，随后债务增速持续下滑但名义GDP增速下滑速度更快，2015年名义GDP增速跌到了最低点的7.0%。这段时期的主要特点是债务增速在开始两年出现跳升后持续下降，但名义GDP增速以更快的速度下降。分部门来看，非金融企业杠杆率的增速最高，由2008年的95.2%增加到2015年的151.2%，7年急升56个百分点。

　　(四)“强制”去杠杆阶段。2015年10月中央提出降杠杆任务，但2016年实体经济杠杆率仍上升了12.4个百分点，金融部门杠杆率也未见回落，去杠杆未见实效。原因大略有三：一是当时提出去杠杆，虽然在认识层面达成共识，但在实践层面，却还没有找到抓手和着力点，从而2016年就呈现出去杠杆较难推进的局面。二是，2016年一季度GDP增长6.7%，创28个季度新低，也让相关政府部门在执行去杠杆任务时产生顾忌，有放水之嫌。三是居民杠杆率出现加速上涨，2016年居民杠杆率上升5.7百分点，而之前每年上升不过2到3个百分点，增幅几近翻番。

　　各部门杠杆率风险分析

　　(一)居民部门杠杆率快速攀升，但风险不宜被夸大

　　居民部门加杠杆近两年呈现加速态势：1993-2008，由8.3%上升到17.9%，15年不到10个百分点;2008-2017，由17.9%上升到49%，9年上升了31个百分点，年均增幅近3.5个百分点;近两年年均增幅更是达到4.9个百分点。居民部门杠杆率的快速攀升致风险凸显。特别是，由于一方面短期消费贷成为变相的抵押贷，加大了风险，另一方面，较大的贫富差距也使得平均意义上的杠杆率不能完全反映实质上的结构性风险。

　　尽管如此，我们坚持认为，居民部门杠杆率风险不宜被夸大。首先，从收入流角度，居民每年债务负担(即年还本付息额)尚不到可支配收入的10%。假设银行贷款利率为4.9%、平均贷款久期为15年，则每年还本付息的压力约为债务余额的10%。我国2017年末居民债务余额40.5万亿，按10%计算，每年需还本付息4万亿，仅占居民可支配收入的8%左右，占居民消费支出的13%。也就是说，居民能够以其可支配收入来还本付息。其次，即便在收入出现下降的时候，居民仍有大量的存量金融资产来应对流动性风险。单独比较居民部门贷款与现金加存款的比例，2017年末中国为57%，稍高于日本，但远小于美国、英国、加拿大、德国等发达国家;再考虑到非保本理财、货币型基金等类存款资产，中国居民持有的低风险金融资产足以应对暂时的流动性风险。第三，居民高储蓄率提供了最终保证，显示有足够的清偿能力。我国居民部门长期具有较高储蓄率，2010年达到最高点42.1%，随后有所下降。2015年回落至37.1%，但远高于全球平均水平。相较而言，美国2017年居民储蓄率为6.9%，韩国和日本2016年居民储蓄率为13.1%和2.4%。近年来居民存款增速处于较低水平，2017年同比增长7.4%，而贷款增速较高，2017年增长21.4%，但居民部门储蓄存款仍远高于居民负债。2017年居民负债余额40.5万亿，存款余额65.2万亿。居民储蓄存款下降主要由两方面原因：一是房地产市场和资本市场的发展，使得居民的资产配置更趋于多元性，储蓄存款在居民资产中占比下降;二是居民储蓄率略有下降也致居民储蓄存款增速下降。但总体上，我国居民储蓄存款规模依然处于较高水平。

　　(二)非金融企业部门杠杆率下降，国企去杠杆仍是重中之重

　　过去20多年，非金融企业部门杠杆率与总杠杆率的变动态势基本一致，真正地去杠杆是在2017年，下降了1.3个百分点。非金融企业部门去杠杆主要是由非国有企业实现的。

　　国企杠杆率显著高于非金融企业的平均水平。2017年国企资产负债率为65.7%，相比上一年下降了0.4个百分点。而规模以上工业企业资产负债率为55.5%，相比上一年下降0.3个百分点。可见，国有企业已出现了降杠杆苗头。尽管国有企业(特别是上市公司)资产负债率有所下降，但非国有企业资产负债率下降速度更快，使得国企债务占比依旧保持在高位。当前国企债务占全部非金融企业部门62%，相比2016年增加3个百分点。可见，国有企业去杠杆仍是重中之重。

　　2017年非金融企业外债余额达4.4万亿人民币，约占GDP的5.3%，风险可控。但通过内保外贷形式获得的境外融资，不在统计范围。2017年12月外管局发布了《关于完善银行内保外贷外汇管理的通知》，对内保外贷行为进行严监管，并且通报查处了一系列银行违规内保外贷行为。预期未来这类债务占比将会降低。

　　(三)政府部门杠杆率略有回落，警惕地方隐性债务风险

　　2017年政府总杠杆率从上年的36.6%下降到36.2%，回落0.4个百分点。其中，中央政府杠杆率从2016年的16.1%上升至16.2%，上升了0.1个百分点;地方政府杠杆率由2016年的20.6%下降到19.9%，下降了0.6个百分点。国际上通常以“马斯特里赫特条约”所设定的60%预警线作为政府杠杆率的参考标准，以此观之，中国政府债务风险处于可接受的水平。

　　尽管政府显性债务杠杆率相对较低，但(地方)隐性债务风险值得高度警惕。首先，融资平台债务增速放缓，但有些情况下还要增加对平台企业的持续补贴。当前地方政府融资平台债务约30万亿，约占GDP的40%，是地方政府或有债务的最大部分。但近两年由于地方政府债务置换以及一些替代性融资方案的出现，这部分债务增速已从20%以上的高增速回落至10%左右。但由于这些平台主要承担了基础设施建设投资及公益类建设，其财务状况并不理想，在平台与政府的现有关系架构下，可能还需要增加对平台企业的持续补贴。其次，以政府投资基金、专项建设基金、政府购买服务、PPP项目等形式的“新马甲”成为地方隐性负债的主要形态。“新马甲”虽然表面上呈现井喷式增长，但实际落地的项目却要少得多。尽管如此，鉴于这部分债务的模糊性(即界限不清)、复杂性与隐蔽性，特别是致其产生的内在机制仍未改变，须高度警惕。第三，防范化解地方隐性债务风险，应标本兼治。根本上要改变政绩考核机制、打破刚兑、破除隐性担保，同时处理好政府与企业、地方与中央间错综复杂的关系，分出边界，厘清权责。短期可操作性方案：一是加快构建资本预算制度，强化政府性融资行为的预算管控;二是打造中国版的地方政府“市政项目收益债”，适度扩大新增专项债务限额。

　　国企和地方政府是公共部门核心的组成部分，二者的债务风险也基本上是主权债务风险的重要构成。国企与地方政府之所以成为此次财政部23号文重点“关照”的对象，与此直接相关。地方政府与国有企业关系密切，浑如一家，企业为政府办事，政府为企业担保，于是，最后形成的债务，到底该算到企业还是算到政府，谁也说不清了。新预算法试图进行切割，但也是剪不断理还乱。国企与地方政府均担负了公共部门的重要职能，弥补私人部门和市场经济所无法提供的社会功能。这种公益性或者说社会功能的诉求，使者二者的去杠杆也将更为艰难。从现实角度，国企与政府都是加杠杆容易，去杠杆难;并且相互交织，国企去杠杆难，有时候就是因为地方政府的干预。那么多国企僵尸，还要给输血，恐怕大多是出于地方对于财税、就业、社会稳定等的考虑。所以，规范国有企业与地方政府的债务融资，根本上还是要约束政府行为，让市场发挥资源配置的决定性作用。这是回到了我们改革的初衷。

　　(四)金融部门加速去杠杆，《资管新规》再出重拳

　　从1993年到2016年，金融部门杠杆率一路攀升，从不到10%分别上升到负债方统计的67.7%和资产方统计的78.2%。但2017年开始，金融去杠杆迈出实质性的步伐，这与非金融企业的去杠杆是步调一致的。2017年，金融部门杠杆率分别回落8.4个百分点(资产方)和4.8个百分点(负债方)。相比于实体经济部门，金融部门可以说是加速去杠杆。当前金融部门去杠杆的主要体现在了银行总资产增速大幅放缓和同业资产占比逐渐下降上。由于2017年出台的多次金融监管政策，对非银行金融机构的资管产品进行了更为严格限制。资管新规在中央全面深化改革委员会第一次会议上获得通过，落地在即。其中对资管产品的刚性兑付、投资者合格性、多层嵌套以及投资者穿透性等方面都有严格的限制。随着金融监管的继续推进，金融部门杠杆率将有望进一步下降。

　　去杠杆：稳中求进不冒进

　　未来三年面临的三大攻坚战，第一个就是防范化解重大风险，其中系统性金融风险首当其冲。去杠杆是缓解系统性金融风险的重要举措;因此，对于去杠杆怎样强调都不为过。

　　不过，一些学者一提到去杠杆，恨不得每个部门都能做到去杠杆(比如有学者提出居民部门去杠杆)。这种一厢情愿的、冒进的想法，未能着眼于中国经济发展的全局，未能着眼于杠杆率变化的长周期，以及未能着眼于改革发展与稳定三者的统一。去杠杆需要坚持稳中求进总基调，只有总杠杆率稳了、宏观经济稳了，才有条件实现局部的去杠杆;而局部完成去杠杆，宏观杠杆率才能得到有效控制。

　　就当前而言，去杠杆的重点在于国有企业与地方政府(隐性债务);为保持总杠杆率的基本稳定，中央政府部门及居民部门适度加杠杆是理性的选项。鉴于居民部门近年来杠杆率攀升过快，提示居民杠杆率风险、促进居民杠杆率趋稳是务实之举，但呼吁居民去杠杆则有哗众取宠、不切实际之嫌。(报告执笔：张晓晶　常欣　刘磊)