[摘 要]为何有的政策在被颁布后会相对顺利地走向执行环节，而有的政策在被颁布后未经充分执行即告夭折?综合政策科学和传媒领域议程设置理论与研究发现并运用比较案例方法的分析表明，被颁布的政策触发的议题的突显性及相比政策制定系统处于更高层级的党政权力的干预是影响被颁布政策的走向的两个重要因素。政策议题突显性的高低与类型决定了被颁布的政策进入本质上是系统(公众)议程的二次议程的可能性及二次议程中争论的主要内容，而更高层级权力干预的方向则决定了围绕政策议题可能形成的争论能否进入特定政策制定系统的内部议程并促成其调整或放弃既定政策。
[关键词]政策夭折;议程设置;政策议题突显性;权力干预方向
[中图分类号]D60 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2018)01-0138-05
[收稿日期]2018-01-10
[基金项目]教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“我国社会治理体系构建及其运行机制研究”(16JZD026);广东省哲学社会科学“十三五”规划2017年度青年项目“基于广东经验的重大决策社会稳定风险评估机制优化研究”(GD17YZZ01);华南理工大学中央高校基本科研业务经费资助项目“重大决策社会稳定风险评估发展过程(2015—2016)中的政策扩散机制研究”(XBS13)
[作者简介]李贺楼，华南理工大学公共管理学院、地方风险治理研究中心助理研究员;王郅强，华南理工大学公共管理学院、地方风险治理研究中心院长教授，博士研究生导师。
一、引 言
《人民日报》于2016年3月18日发表的一篇评论文章列举了多项在出台后短时间内即被撤销的“短命政策”;[1]同年5月20-21日各大互联网媒体先后转载的一篇评论文章又梳理了更多的此类政策现象;[2]略微回顾可发现这类现象并非新近才出现或引起关注——至晚在2011年便有媒体就此发表过评论文章。[3]虽然撤销一项已被颁布的政策可被称作政策终结(policy termination)，但上述现象却很难对应上政策科学文献中的政策终结概念，很难在相关理论视角下得以解释;[4]故本文称之为“政策夭折”——政策在被颁布后相对较短的时间内、在尚未被充分执行的情况下即被终结。政策夭折现象表明了从政策制定与颁布到政策执行这个通常被假定为无缝对接的线性过程中存在的变数以及现实政策过程的复杂性;其固然可能源于相关媒体评论通常都会指出的决策不科学、不民主，但直接动因多是媒体报道引发或可能引发的公众压力，故也表明了媒体和公众对当前政策过程的重要影响。因此，对“政策缘何夭折”的分析有助于更深入地理解和把握现实的政策过程及媒体和公众在其中的作用、条件与机制。
二、解释框架的构建
可能导致政策夭折的媒体报道及其引发或可能引发的公众压力的存在表明通常在理论上被归入前决策过程的议程设置在政策制定后可能再次出现，从而形成与前决策过程中的初次议程相对的二次议程。相比于在封闭的政策制定系统中完成的初次议程(正式/政治议程)，二次议程本质上是受媒体(议程)影响的系统(公众)议程。政策在被颁布后的走向中的变数正是源于二次议程的相关参与者对政策制定系统给出的问题界定与方案设计的可能的异议。沿着以上思路，本文从议程设置视角就政策缘何夭折展开分析，并提取两个关键因素构建解释框架：政策议题突显性与权力干预方向。
(一)政策议题突显性
政策议题突显性属于议题突显性(issue salience)范畴，指被颁布的政策触发的议题引起足够注意进而引发对之采取行动的普遍要求的可能性。唯有能够引起广泛注意且被普遍认为需要政府采取行动的议题才有望进入系统议程，[5]故被颁布政策的走向首先便受由其触发的突显性影响。下面基于对议题突显性的介绍阐明其内涵。
由于构成公众的普通个体的注意力稀缺及知识与信息的不充分，系统议程往往是对媒体议程的反应。在众多相互竞争的媒体议题中，能被公众给予足够注意的只能是被普遍认为重要的议题，故议题突显性与其被认知到的重要性有关;对于构成公众的个体而言，对议题重要性的认知决定于对其与自身相关性(relevance)的判断。[6]由于“被认为重要的未必有问题，被认为有问题的未必重要”，[7]议题突显性还决定于公众对议题(相关现实的)的“问题”程度——实质是自身与之有关的损益——的认知;能被普遍认为存在问题的只能是那些被大多数个体认为对自身具有实际或潜在损害性的议题。[8]相比对议题重要性的认知，对议题问题程度的认知对传媒报道倾向尤为敏感;研究表明，传媒报道中负面信息相比正面或中立信息对公众态度与行为有着相对更大的作用，[9]被给予负面报道的议题能被公众更多地关注。[10]对应政策制定的两项基本内容——问题界定及方案设计，系统议程可能在两个层面展开：其一，立场相对一致的相关各方围绕如何解决问题、实现目标这类技术性问题展开争论，可被称作技术性争论;其二，立场不同的相关各方围绕着如何界定问题、确立何种目标这类价值性问题展开争论，可被称作价值性争论。借鉴有关媒体第二层议程设置效应的理论观点，[11]媒体对上述两类主题的负面报道会分别形塑公众对政策方案和政策本身的问题程度的认知。
基于以上分析可进一步把握政策议题突显性概念的内涵：政策议题突显性的高低首先取决于其被足够多的个体(公众)认为与己相关的程度及其在媒体报道中表现出的负面程度;根据媒体报道主题的不同可进一步将之区分为技术突显性和价值突显性——前者意味着争论将主要围绕政策方案而非政策本身展开，其可能的政策后果是政策方案被调整而非政策被彻底放弃;而后者则意味着政策本身遭遇质疑，其可能的政策后果便不再局限于政策方案被调整，而是整个政策可能被放弃。
(二)权力干预方向
政策制定系统因惮于失败或无能的指责通常并无足够动机撤销自己制定的哪怕确实无效率的政策，[12]故应更难以接受政策一经颁布即告夭折或被调整。但嵌在更大的权力系统中的政策制定系统亦不可避免地受制于后者内部关系及其与公众间关系。若公众要求能获得这个更大系统中处于权力优势地位的关键决策者支持，便可能间接地迫使其直面的特定政策制定系统撤销或调整其颁布的政策。关键决策者固然可能回应民意但并非其晴雨表;借鉴金登的相关分析：[13]一方面，即便未直接指向关键决策者，相对普遍和弥散的公众要求形成的实际或潜在压力或提示的潜在问题也可能促成其主动干预;另一方面，关键决策者亦有其认知与立场、其议程中可能拥挤或可能并无现成方案，故直接指向其的明确要求也未必能促成其干预。总之，对于公众与其直面的特定政策制定系统而言，关键决策者的干预的发生及其方向在更大程度上是外生的。
实际发生且有明显偏向的权力干预的后果相对确定：若偏向特定政策制定系统则能使其强化原有认知与立场进而坚持已颁布的政策，反之则反是。若关键决策者立场相对中立，则争论结果及政策走向虽有更多不确定性，但在根本上仍受争论双方对可能的权力干预及其方向的预期的影响。就此而言，有明显偏向的权力干预可被视作现实中更为复杂的权力干预的两个极端值。另外从外部可见性角度看，权力干预既可能沿着权力体系内部渠道自上而下发生从而在体系之外相对不可见，也可能是公开表明立场从而在体系外可见。由于这两种干预的作用机制相同(都是经影响争论双方力量对比影响被颁布政策的走向)且外部研究者难以确定围绕特定争论有未发生内部干预，故本文主要关注后一种形式的干预——其相比外部不可见因而留有更多权变余地的内部干预其实能更确定地表明更高层级权力的立场;这种形式的干预往往(但不限于)通过各级官(党)媒的发声表现出来，鉴于“官方媒体的工作人员……应该把自己的(评论)撰述看作是一种公务行为”，[14]其阐述的是所属党委(政府)的立场与主张。[15]就特定政策制定系统而言，其所处层级之上的官媒对其政策及其引发的争论如何发声可被视作表明了上级党政权力对之持何种立场进而能够起到权力干预的效果，故可作为关键决策者权力干预方向的一个指标。
(三)分类解释框架
基于上文分析构建的解释框架如表1所示，其基本内容如下：首先，被颁布的政策触发的议题的突显性决定了其接下来的基本走向;突显性较低意味着相关议题不会再次进入系统(公众)议程从而政策会相对顺利地走向执行环节，而触发高度突显议题的政策在接下来会面临更多变数。其次，关键决策者(更高层级党政权力)的干预调节了政策议题突显性的影响;本文将政策制定系统的上级官媒的发声作为这种干预的可见表现，上级官媒的发声若偏向政策制定系统则会强化其既有认知与立场，被颁布的政策相应地便不会被调整或被放弃，若偏向公众则可能迫使政策制定系统调整或放弃其颁布的政策。最后，在议题突显性较高且上级官媒偏向公众一方的情况下，被颁布政策的具体走向如何取决于政策议题突显性的具体类型;政策制定系统更有可能调整而非放弃技术突显性较高的政策，而不得不放弃价值突显性较高的政策，由此形成政策夭折。
表1 政策在被颁布后的走向(略)
三、比较案例分析
本部分根据上文构建的解释框架选取5个案例进行比较分析。案例选择主要考虑可比性和便利性：这5个案例均由省部级单位(其中深圳为副省级城市)或其直属部门制定并颁布，且各自制定单位所在层次以上官媒均主要是中央媒体，本文选择其中的《人民日报》(及其海外版)相关报道与评论所持立场作为权力干预方向的指标。案例描述均源于相关媒体报道，因篇幅限制未给出出处。研究设计如表2所示。
表2 比较案例研究设计(略)
(一)上海补贴天使投资
2015年12月29日，上海市科技委会同市财政局、发改委印发《上海市天使投资风险补偿管理暂行办法》(后文简称《办法》)，规定对投资机构投资种子期和初创期科技型企业项目的损失可分别给予不超过实际投资损失60%和30%的补偿(总额有上限)。《办法》于2016年1月21日经上海市科技委官网发布，25日被中新网报道，随即被各大媒体转载并引发争论：财新网26、27日连续发文援引投资界人士及专家观点质疑其合理性和可行性;《21世纪经济报道》27日亦发文指出其或面临实施困难;《中国产经新闻》27日头版文章也认为其“有待商榷”。上海市科技委在中新网报道发表的当天即通过彭拜新闻网详细解读《办法》的制定缘由、创新之处、对补偿对象的界定以及将采取的监管措施等(该报道于次日发表)，后其官网又于27日设专题并先后转载北京及本地多家媒体报道及相关人士评论为《办法》的必要性和合理性辩护并说明对可能的实施问题的预判与对策，再次强调《办法》是宏观引导、促进投资而非干预市场。《办法》于2016年2月1日实施后，肯定和批评声音虽仍有出现，但争论还是很快平息，其后续实施未有变动。
(二)北京机动车限行
北京市在奥运会后的2008年9月和2009年4月先后两次宣布继续实施奥运期间的机动车限行政策(具体方案有所调整)以应对交通拥堵;两次政策实施期间均为一年，即上述第二次限行于2010年4月到期。但在第二次限行到期之前的2010年4月2日，北京市交管部门再次宣布自11日起继续限行且为期两年。虽然北京市交通委等部门就此次限行公布了委托第三方机构开展的民意调查结果——有9成左右受访者支持继续限行——并以此为继续限行民意基础。但此前北京青年报联合搜狐汽车的调查则显示近8成被调查者认为限行已无减缓拥堵效果，超过8成被调查者对限行不满。新浪网截至4月5日的网络调查结果亦显示超过8成参与者反对继续限行。相比媒体报道中公众(网民)的一片质疑与反对之声，《人民日报》于4月1日发表的评论文章则援引国外经验认为继续限行“逼着人们选择公共交通和非机动车出行方式，既是对市民的持续环保教育，也是对大多数人利益的尊重”，对限行政策表示理解和支持。4月11日奥运会后第三次限行如期实施。
(三)山西煤炭重组
山西省于2008年9月2日出台《关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》并于次年4月27日出台《关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》及配套实施方案提供并启动煤炭重组，由此引发了一场名列2009年中国十大经济新闻第五的巨大争论。争论虽也涉及“煤老板”在重组中遭遇的重大损失，但更多是与“国进民退”有关。2009年9月23日，《第一财经日报》报道了全国政协副主席、工商联主席黄孟复关于全国部分地区和行业已出现“国进民退”的表述，山西煤炭重组赫然在列，此后围绕“国进民退”的话题便一直争论不断。山西省在一再否认“国进民退”的同时也并不纠结于此，而是——据《山西日报》同年12月30日的头版议论文章——“能快时，则大刀阔斧，疾风暴雨般地进行;不能快，就抽丝剥茧，寸步不舍地推进”，至当年年底取得“全省矿井数由2600座减少到1053座，企业主体由2200多个减少到130个”等重组成效。《人民日报海外版》于2009年1月14日便将煤炭重组作为山西应对金融危机的重要举措予以报道，《人民日报》同年8月21日头版文章则从转型成本角度为山西成为上半年“唯一GDP下降的省份”做了交代，10月1日“国庆特刊”栏目文章对煤矿重组给予明确肯定，11月2日发文则再次肯定重组对于环境与资源保护、生产安全以及结构调整和转型升级的重大意义。
(四)深圳“禁摩限电”
2016年3月21日，深圳交警部门决定在全市范围内开展“禁摩限电”专项整治行动。快递投送业务因高度依赖电动自行车/三轮车而在此次整治中首当其冲，一度传言“50名快递员被拘留、800余辆快递车辆被查扣”以及“深圳快递业出现离职潮”。4月5日深圳交警部门召开新闻发布会澄清传言并强调整治行动并非针对快递业，但官方公布的10天内查扣电动车17975辆、拘留874人的“效果”还是被认为“下手太狠/一刀切”。媒体与公众并不反对政府治理“电力摩”，但普遍不认同“一刀切”而希望“让初衷良好的政策‘带着温度落地’”。《人民日报》及其海外版亦于4月1日、8日相继发文呼吁“以疏代堵、以规范代禁止、以服务代管理”，“既要管得了摩的，也要送得出快递”。对此，深圳交警部门在坚持整治的同时于4月1日下午邀请邮政、快递等相关主管部门、协会及快递企业座谈，宣布增加5000辆备案电动自行车配额、适当延长政策过渡期以便相关快递企业消化库存邮件并清理违规车辆等对快递行业的四项支持措施。4月5日，深圳交警部门在快递物流行业代表和媒体参加的座谈会上承诺将结合实际继续增加配额，保证所有快递公司的用车量。据媒体后续报道，深圳交警部门在兑现先前承诺的基础上增加了为顺丰、京东等5家快递企业定向新增电动自行车配额3046台等举措，“有效地化解了‘禁摩限电’后快递企业的用车困难”。
(五)“闯黄灯扣6分”
2012年9月21日，公安部发布修订后的《机动车驾驶证申领和使用规定》，规定对“驾驶机动车违反道路交通信号灯通行的”一次记6分。因“抢黄灯”亦属于《道路交通安全法》规定的违反交通信号灯行为，由此便有了“闯黄灯扣 6分(抢黄灯记6分)”一说。2013年1月1日新交规如期施行后质疑声随之而起。《新华每日电讯》1月2日即发表调查报道称，新规的实施对于驾驶员而言难以把握、对于交警执法而言则“取证难”。《工人日报》亦于5日、6日连续发文，援引网友观点和在线调查数据质疑新规有悖行车规律及黄灯设置初衷、人为制造不便，“甚至唯处罚论，方便部门管理，忽视公众感受”。《新华每日电讯》于4日发表的基于调查报告和网民及专家观点质疑新规合理性和合法性的文章的主体内容在当天的《人民日报海外版》发表，另外当天的《人民日报》报道虽援引交管部门的解释回应了部分网友的疑问，但亦援引权威法学学者观点指出了新规本身的不合理之处及其实施可能带来的选择性执法和损害法律法规权威性等问题。1月6日，公安部交管局表示已专门下发通知，要求各地交管部门对目前违反黄灯信号的以教育警示为主，暂不予以处罚，“闯黄灯扣6分”事实上被放弃。
(六)案例总结与比较
对5个案例的总结和比较如表3所示：
表3 案例总结：政策议题突显性-权力干预方向-被颁布政策的走向(略)
四、结 论
本文综合政策科学和传媒领域关于议程设置的理论与研究发现构建解释框架并采用比较案例分析方法对政策在被颁布后的不同走向进行理论和实证分析，主要结论如下：首先，被颁布的政策可能引发的争论可被视作正式议程之后的二次议程设置过程，其源于理论上作为前决策过程的系统议程因政策制定系统的制度结构及公众注意力分配等原因而被推延至政策制定与颁布之后。其次，大众媒体对政策的主要报道方向(正面/中立或负面)及主题选择(技术性/价值性主题)形塑了公众对其与自身相关性及其问题程度的认知，进而形成对政策的不同程度及不同指向的质疑与争论，政策在被颁布后的走向中存在的变数源于这些质疑与争论。再次，二次议程中的上述质疑与争论能否进入政策制定系统的正式议程并促成其调整或放弃既定政策，关键在于对后者具备实质影响力的关键决策者在国内情境下即相比特定政策制定独立处于更高层次的党政权力，是否以及如何干预作为后者“喉舌”的同级官媒在相关报道和评论中所持立场，可作为其干预(方向)的可见指标。最后，基于上述观点可认为，政策在被颁布后的走向中存在的变数反映了系统议程设置效应和权力运作效果及二者的交互作用;被颁布的政策是顺利走向执行环节还是会面临调整甚或夭折，既决定于其触发的议题在二次议程中的起落，但更取决于更高层级权力对其可能引发的争论所持的立场(及/或争论双方对这种立场的预期)。
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