一、农村居民养老保险基础养老金存在的主要问题

　　(一)基础养老金过低，尚未建立起正常调整机制。目前，农村居民养老保险基础养老金尚不及农村低保标准的一半，不能保障老年农民的基本生活。尽管已要求建立基础养老金正常调整机制，但至今仍未明确在何种情形下进行调整、调整幅度又怎样确定。

　　(二)制度设计理念存在误区。一是将农村居民养老责任主要依托于本人及其家人，乃至农村土地之上，政府应承担的基本养老责任尚需加强。农村土地不必然具有社会保障功能，如果不剥离它实际承担着的这一功能，城乡差距就会越拉越大。二是尽管养老保障制度应体现多劳动、多贡献、多缴费就多领取养老金原则，但未将农民从事的农业生产经营与机关企事业单位职工从事的工作平等对待，存在体制、身份之别。

　　二、建立农村居民养老保险基础养老金调整机制的建议

　　(一)改革思路

　　立足我国国情，在今后一个时期，按照保障老年农民基本生活、养老待遇合理调整、各级财政可以承受的思路，将农村居民养老保险基础养老金与农村低保标准逐步衔接起来，建立起正常的调整机制。

　　(二)改革建议

　　方案一：对年满60周岁不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的农村居民，将基础养老金提高至当地农村低保水平，并随农村低保标准同步调整。

　　方案二：对年满60周岁不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的农村居民，先将基础养老金提高至当地农村低保标准的70%，再通过两次调整，分别提高15个百分点，达到当地农村低保标准，之后随农村低保标准同步调整。

　　建议选择方案二。

　　(三)改革理由

　　一是从人权角度来看，随着我国经济社会的不断发展，每个人年老了，包括农民，政府都有责任从物质上保障其基本生活。二是从社会贡献来看，农民生产农产品和一些工业原材料，为农业发展作了重大贡献。过去不但为国家交公粮、缴纳农业税费，而且还在“剪刀差”政策下支持工业和城市发展。三是从土地功能来看，农村土地需要使用权人具有一定行为能力，或能将土地流转出去才有一定收益，因此，它不必然具有社会保障功能。在城乡二元结构仍较突出的现阶段，农村土地与社会保障更不宜相联，它实际承担着的社会保障功能应逐渐由政府承担。四是从社会养老来看，改革开放以来，以集体经济组织为依托的社会保障体系趋于瓦解，大量农村青壮年流向城市，他们在城市的收入通常较低，经济压力较大，导致家庭养老功能受到削弱。五是从经济现状来看，由于农业比较效益差、农民收入低、农村家庭财产少，加上病弱孤残，贫穷仍困扰着许多农村老人，需要政府编织保障其基本生活的“安全网”。六是从保障水平来看，与农村低保标准相衔接的基础养老金，能保障其基本生活，加上个人账户月养老金，基本能够保障老年农民有尊严的生活。七是从群体比较来看，与城镇职工的工作稳定、劳力付出、劳动报酬、退休待遇、家庭财产、享受其他城镇待遇等相比，推动此项改革显得很有必要。八是从效益比较来看，提高农村居民基础养老金标准，相对城镇职工养老金或退休金的增加，经济效益、社会效益会更加明显。

　　(四)改革的可行性

　　1.在财力上，各级财政可以承受。一是从当前支出来看，假设将基础养老金调高至农村低保标准的70%，减去目前领取的，各级财政基本可以承受。为适当控制基本养老保险基金的支出增幅，可统筹全国机关企事业单位职工养老金或退休金的支出，适当降低他们的增幅。二是从以后调标来看，拟通过两次分别提高15个百分点，这有利于缓解各级财政的支出压力，也兼顾到以后农村低保标准的提高、城镇居民养老保险基础养老金的调整。各地既可根据财力把握好居民养老保险基础养老金调标时序与增幅，也可统筹城镇职工养老待遇增幅。

　　2.在操作上，有较为成熟的制度。一是基础养老金与当地农村低保标准相衔接，而各地对农村低保标准的确定，有一套成熟的制度，有现成的工作机构。二是在参保范围、基金筹集、个人账户、待遇构成、管理制度等方面，可根据现有制度执行，或适当调整即可。

　　3.在改革探索上，部分省市已有好的做法。一是在基础养老金标准方面，2015年上海、北京两市分别是每人每月660元、470元，分别占农村低保的83.5%、70.1%。二是在基础养老金标准调整方面，上海、北京、浙江等省市进行了多次调整，北京市每年增加20～40元，上海市从2010年的135元调整到2015年的660元，其中2015年增长22.2%。三是在其他养老保障制度建设方面，北京市还建立了城乡居民老年保障福利养老金制度，2015年每人每月385元;天津市2015～2017年对未享受养老保险待遇的老年人发放生活补助，每人每月80元。

　　(五)推进改革的主要措施

　　一是开展调查研究，重点研究基础养老金筹集、调标时序与增幅、各级各地区财政分担比例、统筹各类养老待遇增幅等问题。二是根据分清支出责任、待遇逐步提高、当期可承受、长远可持续原则，认真测算资金需求，明确资金筹集渠道，统筹安排养老金支出。三是下发关于建立农村居民养老保险基础养老金调整机制的规范性文件，进一步完善参保范围、财政分担、缴费补贴、高龄补贴等政策。四是制定实施方案，明确改革目标，分清支出责任，统筹调标时序与增幅，加强对改革的指导督查。五是加强宣传，统一思想认识，合理引导改革预期，积极营造良好的改革氛围。