一、农村集体经济组织成员资格认定与权益享受存在的主要问题

　　(一)政策法规未明确。目前对成员资格的认定，既没有法律法规依据，也没有其他规范性文件来明确，而一些“三农”政策法规又以其为区分、为对象、为条件，影响到农村的法治建设。

　　(二)认定标准不统一。各地探索实行的认定标准有户籍、居住等模式，有些还实行村民自治原则。它们既与人口大规模流动不相适应，也与公民权利保障法治化不相符合，影响到社会的和谐稳定。

　　(三)制度设计不科学。各地的资格认定办法与群众意愿不相符，成员权益享受与义务履行不相当，对谁来务农等问题没多加考虑，影响到城乡一体化发展。

　　(四)配套改革没跟进。成员资格认定与农村土地、公共服务、惠农政策等权益享受紧密相关，而相关政策未随发展形势调整，影响到全面深化农村改革。

　　二、农村集体经济组织成员资格认定与权益享受的建议

　　(一)改革思路

　　坚守农村土地集体所有制，在符合国情国策、保护农民权益、促进农业农村发展、维护社会稳定前提下，坚持实事求是、尊重意愿、节约用地、公正合理原则，按照兼顾土地承包历史与未来、权益享受与义务履行相当、配套推进改革的思路，以享有或曾享有土地承包经营权作为成员资格认定的主要基准，以从事农业生产经营作为成员权益享受的重要条件，深化集体经济组织成员资格认定与权益享受改革。

　　(二)成员资格认定办法

　　1.凡在集体经济组织依法享有土地承包经营权的居民，应该认定为集体经济组织成员。

　　2.凡曾在集体经济组织依法享有土地承包经营权的居民，如果愿意恢复成为成员，可以向集体经济组织提出申请，集体经济组织应同意其为成员。

　　3.对政策性迁入集体经济组织的居民，应该认定为集体经济组织成员。

　　4.以上居民的配偶、直系血亲或者法定血亲及其配偶，应该认定或者可以认定为集体经济组织成员。

　　5.以上居民死亡、被征地、系国家机关事业单位正式职工、享受城镇职工基本养老保险待遇、成为其他集体经济组织成员的，成员资格随即被取消或丧失。

　　(三)成员权益享受及其配套改革

　　1.土地承包经营权

　　(1)深化耕地承包制度改革。

　　①承包耕地退回：凡集体经济组织成员资格被取消或丧失，有承包耕地的应无偿收回;每轮承包期满的应无偿退回，但具备一定农业生产经营能力并继续从事农业生产经营的集体经济组织成员除外(即保持现承包关系不变，且承包面积只增不减);承包人依法自愿交回或依法转让承包耕地。

　　②耕地发包：在第二轮调整发包、第三轮及以后发包中，对不具备一定农业生产经营能力(包括15周岁以下、75周岁以上、完全丧失农业生产经营能力等)，不愿意从事农业生产经营的集体经济组织成员不再发包;其他集体经济组织成员享有平等的耕地承包经营权。从第三轮及以后发包开始时计算，在每轮承包期内，凡连续两年或累计两年没有从事农业生产经营的，应无偿退回;对退回承包耕地的集体经济组织成员，在下一轮发包时，享有与其他成员平等的耕地承包经营权。从第三轮承包开始，每轮承包期十年，在每轮承包期内可经法定程序适度调整承包关系(若承包期间有调整，应间隔三年以上)。不在本村社常住，视为不愿意从事农业生产经营;由他人代耕代种或流转给他人耕种经营，且不在本村社常住，属于没有从事农业生产经营的情形;但到外地参军、全日制学习或住院就医等视为在本村社常住。家人、代耕代种者优先接续耕地承包关系。

　　③退耕地权益保留：在第二轮承包期内退回，保留流转收益权、入股分红权、征地安置补偿权、集体经济收益分配权，直至本轮承包期结束或家庭消亡。在第三轮及以后退回，保留集体存量资产收益分配权。

　　④将常住本村社无承包耕地或承包耕地较少集体经济组织成员纳入社会救助范围，并建立长效帮扶机制。

　　(2)其他农用地承包经营权：集体经济组织成员依法依规平等享有其他农用地承包经营权，履行承包经营义务。根据土地基本制度及土地类别、特点、功能、生产经营规律，围绕做好“三农”工作，探索承包经营制度改革。

　　2.宅基地使用权和房屋所有权

　　(1)宅基地使用权的取得。

　　①集体经济组织成员可依法申请取得宅基地，享有宅基地使用权。

　　②鼓励愿意长期在农村居住生活，有土地承包经营权，而没有农村住宅，或者属于农村危旧房、地质灾害等搬迁对象的集体经济组织成员，在本集体经济组织内以转让方式取得住宅。

　　③对既没有农村住宅又没有土地承包经营权的常年在外务工经商的集体经济组织成员，需要在本村社连续从事农业生产经营五年以上，方可申请宅基地;鼓励他们租借本村社住宅。

　　(2)房屋所有权的享有：不论居民现在是否属于集体经济组织成员，对其依法新建、改扩建的农村房屋享有所有权，可依法继承、转让。若不属于本集体经济组织成员，其对房屋所有权的享有至该房屋灭失为止。

　　3.深化农村土地征收制度改革

　　(1)依法享有土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权的集体经济组织成员享有征地安置补偿权，但对婚迁、投靠、收养、返乡落户等新近迁入人员，由村民会议(村民代表会议)依法依规讨论决定其征地权益。

　　(2)改革集体经济组织成员土地征收补偿制度，用安置过渡费代替土地补偿费、安置补助费。

　　①对常住农村的集体经济组织成员，其安置过渡费标准为城镇居民人均年消费支出金额的5倍左右。

　　②对常住城镇的集体经济组织成员，根据常住年限、享受基本公共服务情况，合理减少安置过渡费，乃至取消。

　　(3)完善集体经济组织依法使用土地征收制度。

　　(4)探索建立非集体经济组织成员宅基地征收制度。

　　(5)探索建立宅基地有偿退出并妥善安置制度。

　　(6)探索建立集体经济组织或其成员依法使用国有土地征收制度。

　　4.深化农村户籍与基本公共服务制度改革

　　(1)在农村依法享有土地承包经营权，并具有合法固定住宅的城镇户籍人口，可申请落户本集体经济组织。

　　(2)提供农村基本公共服务、出台支农惠农政策时，应主要面向落户农村且常住农村的集体经济组织成员。

　　(3)将农村居民养老保险基础养老金与农村低保标准逐步衔接起来，之后随农村低保标准同步调整。

　　(4)将成员资格认定与权益享受信息纳入国家有关人口信息系统，为人口服务和管理提供支撑。

　　5.在农村的其他合法权益

　　(1)集体经济组织成员在本村社依法享有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民主权利。

　　(2)集体经济组织成员享有集体经济收益分配权，村民会议(村民代表会议)可依法依规讨论决定其收益分配。

　　(3)集体经济组织成员按政策规定享受种粮直补、农业保险补贴、农村危旧房改造、农村学生高考、扶贫、移民等支农惠农政策。

　　(四)改革理由

　　1.以享有或曾享有土地承包经营权作为成员资格认定的主要基准，既兼顾了土地承包历史与未来，尊重了群众意愿，也坚持了集体所有制。尊重部分曾享有土地承包经营权居民(比如第二轮承包前被大中专学校录取而退回承包地、第二轮承包时自愿放弃土地承包经营权等)返乡从事农业生产经营的意愿，允许他们成为成员，从而享有土地承包经营权及其他成员权益。即使他们及其配偶、子女等是城镇户籍人口，仍是坚守农村土地集体所有制的，这与其他城镇居民在农村“占地”有着本质区别。而且，这也是因应现阶段农村“老幼妇弱”人口占比过高、未来谁来务农、谁来建设新农村、怎样改变城乡二元结构等问题的一个举措。

　　2.成员资格认定的户籍、居住模式及村民自治原则，既与人口大规模流动不相适应，也与公民权利保障法治化不相符合。一方面，目前有近3亿农民工在城镇常住，有的还在城镇落户。在今后，会有相当部分农民工由于不能或不愿定居城镇而返回农村，这就需要保障其成员资格权益。以户籍或居住模式来认定成员资格，已越来越不适应人口大规模流动下提出的管理要求，也不符合新一轮以落户地区分城乡户籍人口的户籍制度改革方向。另一方面，认定或不认定为集体经济组织成员，既事关群众民主权利行使、土地承包经营、宅基地取得、征地安置补偿、基本公共服务享受、集体经济收益分配、支农惠农政策享受等根本利益，也事关“三农”的法治建设、政策完善、行政管理，还事关我国改革发展稳定全局。因而，成员资格的认定基准，既不属于村民自治范围，也不属于地方事权，而属于中央事权，它只能由国家的法律政策统一规范。

　　3.以从事农业生产经营作为成员权益享受的重要条件，既坚持了实事求是、公正合理原则，也符合国情国策，还有利于做好“三农”工作。以务农作为成员权益享受的重要条件，体现了人地相适、权责相当，既有利于节约用地，保障粮食安全，促进现代农业发展;也适合我国人多地少基本国情，符合《宪法》“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”规定，符合“资源节约”基本国策与优先战略，符合“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策，符合三个“最严格”土地管理制度要求。尤其在耕地发包、新增宅基地审批上，应主要面向实际耕种经营、长期居住农村的集体经济组织成员。同时，对长期居住城镇集体经济组织成员的农村权益享受，既适当限制，以避免农村改革发展成果向城镇倒流而扩大城乡差距;又留有退路，以返乡有耕地可承包经营、符合一定条件的可申请宅基地建房来实现安居乐业。

　　4.耕地承包期过长既不利于协调群体利益、改革承包制度，也不利于现代农业发展、城乡统筹发展，另对退回的耕地不宜补偿。一方面，农作物生长周期短、投资不大、收益较快，耕地承包制度改革实质是稳定实际务农者的承包关系，且长期务农者(家庭)会主动改善地力、承包主体有义务保护地力，因此不需要太长的承包期。承包期过长，加上“增人不增地、减人不减地”等，会带来更多的人地不相适，有地与无地、地多与地少群体之间的公平公正问题就越凸显，人地分离、粗放利用、耕地撂荒、地力退化等现象愈发增多，农村改革发展成果倒流城镇的就更多，推动耕地承包制度改革的阻力就越大，转变农业发展方式也会受到制约。另一方面，耕地承包经营权并非所有权，且无偿取得、无偿使用，还享受支农惠农政策，退回时也应无偿。若有地上附着物或地力补偿，其补偿并非对土地进行补偿。

　　5.区分第二轮承包与以后的退耕地权益保留政策，又适当限制少数新近迁入人员的权益享受，不仅节约了用地，体现了政策稳定性，还有利于城乡一体化发展。一方面，在第二轮承包期内，需要考虑保持现行耕地承包期政策稳定性、调动不愿务农者退耕地积极性、城镇基本公共服务覆盖全部常住人口工作推进不久等因素。而在第三轮承包及以后，群众对耕地承包政策已理解;城镇基本公共服务覆盖全部常住人口基本实现，对常住城镇退地人员进行退地安置的必要性不大;也不宜将土地纳入征(退)地补偿范围;因退回承包耕地的可在下一轮承包到，若仍保留征(退)地、流转、入股等补偿或收益，则会导致常住城镇的居民重复或长期享受这些权益。另一方面，为了堵住少数新近迁入人员加入集体经济组织的主要目的，是能取得宅基地、享受征地安置补偿这类“偏门”，又鉴于新近迁入人员情况复杂，既要依法依规，又要实事求是，发挥必要的基层民主与自治作用，以公正合理地加以解决。

　　6.用安置过渡费代替土地补偿费、安置补助费，并与城镇居民人均年消费支出联系起来，而对常住城镇的合理减少乃至取消，体现了公正合理原则。一是被征地农民对土地不具有所有权，且无偿取得、无偿使用。征地前，安置其住房、就业、上学、养老，补偿其住宅、农作物等，给予安置补助费。因而，不宜支付土地补偿费。二是安置过渡费以城镇居民人均年消费支出为基础，相对以土地为基础，因土地用途、产值、区位、面积等不同而导致补偿金额相差很大的土地补偿费、安置补助费，前者的补偿更具有关联性、公平性和可操作性。三是给予5倍左右城镇居民人均年消费支出金额的安置过渡费，既有利于解决被征地农民落户城镇后近几年的家庭生计问题，也有利于逐步增强其长远生计能力，让被征地农民更好融入城镇。四是随着城镇基本公共服务覆盖全部常住人口工作的推进，在城镇常住的集体经济组织成员也会享受到相应的基本公共服务，因而，应合理减少安置过渡费，乃至取消，进而统筹城乡征地安置补偿政策。

　　7.推进农村户籍与基本公共服务制度改革，既有利于深化成员资格认定与权益享受改革，也有利于促进我国经济社会持续健康发展。一是建立返乡落户的制度通道，不仅坚守了农村土地集体所有制，尊重了城乡居民自主定居意愿，也在一定程度上改善了农业劳动者年龄、文化、技能等结构，为现代农业发展、新农村建设提供了人力资源。二是农村基本公共服务、支农惠农政策主要面向落户农村且常住农村的集体经济组织成员，有利于支农惠农政策真正惠及“三农”，增强补贴的指向性、精准性和实效性;也有利于破解基本公共服务提供中落不到人头、重复享受难题，推进国家治理体系和治理能力现代化。三是将农村居民养老保险基础养老金与农村低保标准相衔接，有利于务农者有一个较好的养老预期，安心务农，保障粮食安全，促进现代农业发展;有利于保障老年农民的基本生活，实现老有所养，增加农民收入，促进家庭幸福;有利于理顺政府与农民的基本养老职责，合理提高农民养老保险待遇，促进社会公平公正，加快全面建成小康社会。

　　8.以常住本村社来认定实际务农、有务农意愿是一个简便可行办法，另相关认定可通过村民自治、行政行为或司法途径来解决。一是主要以常住本村社来认定实际务农、有务农意愿，进而享受某些成员权益，既有利于在认定中变主观为客观、化复杂为简单，又符合农村实际，体现了人地基本相适、权利义务相当，还有利于发挥“三农”政策主要面向扎根农村、发展现代农业、建设新农村集体经济组织成员的导向作用。二是对曾享有土地承包经营权的认定，可由村民会议(村民代表会议)确认，或由县级农业、林业、草原任一行政主管部门出具证明，也可通过仲裁、行政复议、诉讼来裁决或判决。三是对务农与否、务农意愿、常住村社与否、连续务农年限等其他认定，主要实行村民自治，由村民妥善处理有关认定事宜，同时发挥全国人口基础信息库的信息共享(比对)作用。

　　(五)推进改革的主要措施

　　一是组织开展调查研究，重点是充分了解农民意愿，深入研究成员资格认定、权益享受以及耕地承包、宅基地取得、农村土地征收、基本公共服务、返乡落户配套改革等问题。二是出台《关于开展农村集体经济组织成员资格认定与权益享受改革试点的指导意见》，制定改革试点实施方案。三是选择5个左右省(区、市)、共30个左右的村社进行为期2~3年的成员资格认定与权益享受改革试点，总结好的做法与成功经验，进一步完善政策举措。四是在全国改革试点基础上，出台《关于深化农村集体经济组织成员资格认定与权益享受改革的意见》，制定与之配套的成员资格认定办法、成员权益享受与保障办法、耕地承包制度改革指导意见、农村土地征收制度改革意见、农村基本公共服务制度改革意见、返乡落户办法、宅基地取得办法等。五是编制适合基层干部、广大农民的有关成员资格认定与权益享受改革方面的工作规范、操作流程、认定标准、政策问答、权益维护、典型案例等资料手册。六是各省(区、市)在全国及省级改革试点基础上，制定改革实施意见，报国务院备案后实施，并加强对改革的指导督查。七是各级政府加强政策培训，强化宣传引导，积极营造全社会理解改革、支持改革、参与改革的良好氛围。八是健全县(市)、乡(镇)级有关行政管理机构，充实管理人员，完善管理制度，增加工作经费，加强信息管理，公开投诉电话。九是在总结改革经验基础上，适时推动相关政策法规的制定或修订工作。