一、现行家庭承包耕地政策存在的主要问题

　　主要表现为人地不相适，即承包人不具有耕地承包经营能力或耕地承包经营意愿，却享有耕地承包经营权。发包时，不论集体经济组织成员老幼、劳动能力、耕种经营意愿等情况，都能承包。第二轮承包期内，即使死亡、完全丧失农业生产经营能力、在城镇工作或落户多年，仍有承包耕地;而期间出生或迁入，又具有耕地承包经营能力和意愿的，却无承包耕地或承包耕地较少。另外，第二轮承包前被大中专学校录取而退回承包耕地、第二轮承包时自愿放弃土地承包经营权等，他们中有些人员又想要回。究其根源，是现行“人人有份、按户承包、长久不变、户消收回”耕地承包政策存在权利义务不相当(主要是没有从事农业生产经营的仍有承包耕地)、制度缺乏因应性等问题。

　　二、改革家庭承包耕地为农民承包耕地的建议

　　(一)改革思路

　　坚守农村土地集体所有制，在符合国情国策、保护农民权益、促进农业农村发展、维护社会稳定前提下，坚持实事求是、尊重意愿、节约用地、公正合理原则，按照人地基本相适、权利义务相当、大稳定小调整思路，主要赋予从事农业生产经营的集体经济组织成员长期而有保障的耕地承包经营权。

　　(二)改革建议

　　改革家庭承包耕地为农民承包耕地，即在以后耕地承包中，主要向从事农业生产经营的集体经济组织成员发包。

　　(三)建立农民承包耕地制度

　　1.承包耕地退回：凡集体经济组织成员资格被取消或丧失，有承包耕地的应无偿收回;每轮承包期满的应无偿退回，但具备一定农业生产经营能力并继续从事农业生产经营的集体经济组织成员除外(即保持现承包关系不变，且承包面积只增不减);承包人依法自愿交回或依法转让承包耕地。

　　2.耕地发包：在第二轮调整发包、第三轮及以后发包中，对不具备一定农业生产经营能力(包括15周岁以下、75周岁以上、完全丧失农业生产经营能力等)，不愿意从事农业生产经营的集体经济组织成员不再发包;其他集体经济组织成员享有平等的耕地承包经营权。从第三轮及以后发包开始时计算，在每轮承包期内，凡连续两年或累计两年没有从事农业生产经营的，应无偿退回;对退回承包耕地的集体经济组织成员，在下一轮发包时，享有与其他成员平等的耕地承包经营权。从第三轮承包开始，每轮承包期十年，在每轮承包期内可经法定程序适度调整承包关系(若承包期间有调整，应间隔三年以上)。不在本村社常住，视为不愿意从事农业生产经营;由他人代耕代种或流转给他人耕种经营，且不在本村社常住，属于没有从事农业生产经营的情形;但到外地参军、全日制学习或住院就医等视为在本村社常住。家人、代耕代种者优先接续耕地承包关系。

　　3.退耕地权益保留：在第二轮承包期内退回，保留流转收益权、入股分红权、征地安置补偿权、集体经济收益分配权，直至本轮承包期结束或家庭消亡。在第三轮及以后退回，保留集体存量资产收益分配权。按政策规定享受种粮直补等支农惠农政策。

　　4.将常住本村社无承包耕地或承包耕地较少集体经济组织成员纳入社会救助范围，并建立长效帮扶机制。

　　5.以享有或曾享有土地承包经营权作为集体经济组织成员资格认定主要基准。

　　(四)改革理由

　　1.家庭承包耕地制度，既与大量农村人口生老病死、流向城镇不相适应，也与我国国情国策不相符合，还与城乡一体化发展相矛盾。首先，家庭承包耕地制度比较适合农村人口基本稳定、人口流动不多，家庭人员通常从事农业生产经营、职业变化不大的时代。但目前有近3亿农民工在城镇常住，有的还在城镇落户。而且，30年的承包期，甚至在更长承包期里，农村家庭成员会因出生、迁入、迁出、死亡等而增减。这些容易导致地多地少、有地无地、人地分离、粗放利用、耕地撂荒、地力退化等现象的产生，既不利于节约集约用地、保障粮食安全、发展现代农业，也不利于农民收入增加、新农村建设、城乡一体发展。其次，对长期居住城镇甚至落户城镇的集体经济组织成员，是否在第二轮承包期结束后享有耕地承包经营权，其实有待商榷。若他们继续享有，进而获得流转、入股等收益，则会导致农村改革发展成果倒流城镇。这不仅增加农业生产成本，减少耕种经营者收入，进一步扩大城乡差距，而且会固化其既有利益，不愿失去现有权益，推动耕地承包制度改革的阻力将会增大，与农村土地“集体所有”权属性质也不相符。再次，“人口多、耕地少”是我国基本国情，“资源节约”是我国基本国策与优先战略，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”也是我国基本国策，《宪法》规定“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”，我国实行三个“最严格”土地管理制度。并且，耕地是最宝贵资源，农业是基础性产业，“三农”工作又事关我国改革发展稳定全局。而家庭承包耕地制度容易带来占地不均、人地分离、粗放利用、耕地撂荒、地力退化等问题，不仅与我国国情国策不相符合，而且其承包政策容易形成新的城乡二元结构体制。总之，需要改革现行家庭承包耕地制度。

　　2.农民承包耕地制度，既坚持了实事求是、公正合理原则，也体现了人地基本相适、权利义务相当的改革思路。为了节约集约用地、促进农业农村发展，承包耕地的农民应是从事农业生产经营的集体经济组织成员。但由于在农村，有的家庭成员并不具备或暂不具备从事农业生产经营的能力，有的在目前或者在将来并不愿意从事农业生产经营;在城镇常住或落户的集体经济组织成员，有相当部分不愿意返乡务农，在将来也不打算返乡务农。因此，农村家庭成员未必是农民，集体经济组织成员也未必是农民。换言之，不具备一定农业生产经营能力的不应承包耕地，或待其具备一定能力时再发包给他们;不愿意从事农业生产经营的也不应承包耕地，或将承包耕地退回;而不愿或不能从事农业生产经营人员的生活保障问题，应由本人或其监护人(赡养人)、政府承担相应职责。相比之下，农民承包耕地制度，具有主客体相适性、权责相当性、政策因应性、发展协调性等特征，因而，此改革建议是科学合理的。

　　3.耕地承包期不宜过长，退回耕地宜无偿。一是农作物生长周期短、投资不大、收益较快，此改革的实质是稳定实际务农者的承包关系，且长期务农者(家庭)会主动改善地力、承包主体有义务保护地力，因此不需要太长的承包期。二是承包期过长，加上“增人不增地、减人不减地”等，会带来更多的人地不相适，有地与无地、地多与地少群体之间的公平公正问题就越凸显，人地分离、粗放利用、耕地撂荒、地力退化等现象愈发增多，农村改革发展成果倒流城镇的就更多，推动耕地承包制度改革的阻力就越大，转变农业发展方式也会受到制约。三是耕地承包经营权并非所有权，且无偿取得、无偿使用，还享受支农惠农政策，退回时也应无偿。若有地上附着物或地力补偿，其补偿并非对土地进行补偿。

　　4.耕地承包制度改革需要统筹谋划、循序推进，且区分第二轮承包与以后的退耕地权益保留政策很有必要。一是耕地承包制度改革，是一项系统而复杂的基础性改革，事关农村经济制度、农民根本利益、现代农业发展、城乡一体发展，事关改革发展稳定全局，因而需要统筹谋划、循序推进。先在第二轮承包期内对耕地承包政策进行适当调整，在保持大稳定基础上，为第三轮及以后承包制度改革提供试验、探路，也为以后承包政策调整提供导向、预期。二是在第二轮承包期内，需要考虑保持现行耕地承包期政策稳定性、调动不愿务农者退耕地积极性、城镇基本公共服务覆盖全部常住人口工作推进不久等因素。而在第三轮承包及以后，群众对耕地承包政策已理解;城镇基本公共服务覆盖全部常住人口基本实现，对常住城镇退地人员进行退地安置的必要性不大;也不宜将土地纳入征(退)地补偿范围;因退回承包耕地的可在下一轮承包到，若仍保留征(退)地、流转、入股等补偿或收益，则会导致常住城镇的居民重复或长期享受这些权益。

　　5.以享有或曾享有土地承包经营权作为成员资格认定主要基准，以常住本村社来认定实际务农、有务农意愿，其认定办法简便合理。一是尊重部分曾享有土地承包经营权居民返乡从事农业生产经营的意愿，允许他们成为成员，从而享有土地承包经营权及其他成员权益。即使他们及其配偶、子女等是城镇户籍人口，仍是坚守农村土地集体所有制的，这与其他城镇居民在农村“占地”有着本质区别。而且，这也是因应现阶段农村“老幼妇弱”人口占比过高、未来谁来务农、谁来建设新农村、怎样改变城乡二元结构等问题的一个举措。二是主要以常住本村社来认定实际务农、有务农意愿，既有利于在认定中变主观为客观、化复杂为简单，又符合农村实际，体现了人地基本相适、权利义务相当，还有利于发挥耕地承包政策主要面向扎根农村、发展现代农业、建设新农村集体经济组织成员的导向作用。三是对曾享有土地承包经营权的认定，可由村民会议(村民代表会议)确认，或由县级农业、林业、草原任一行政主管部门出具证明，也可通过仲裁、行政复议、诉讼来裁决或判决。对务农与否、务农意愿、常住村社与否、连续务农年限等其他认定，主要实行村民自治，由村民妥善处理有关认定事宜，同时发挥全国人口基础信息库的信息共享(比对)作用。

　　(五)建立农民承包耕地制度的主要措施

　　一是组织开展调查研究，重点是充分了解农民意愿，深入研究承包耕地退回、耕地发包、退耕地权益保留、集体经济组织成员资格认定、帮扶无承包耕地或承包耕地较少农户等问题。二是出台《关于开展耕地承包制度改革试点的指导意见》，制定改革试点实施方案。三是选择5个左右省(区、市)、共30个左右的村社进行为期2~3年的耕地承包制度改革试点，总结好的做法与成功经验，进一步完善政策举措。四是在全国改革试点基础上，出台《关于深化耕地承包制度改革的意见》，制定与之配套的承包耕地退回管理办法、耕地发包管理办法、退耕地权益保留管理办法、集体经济组织成员资格认定办法、帮扶无承包耕地或承包耕地较少农户办法等。五是编制适合基层干部、广大农民的有关耕地承包制度改革方面的工作规范、操作流程、认定标准、政策问答、权益维护、典型案例等资料手册。六是各省(区、市)在全国及省级改革试点基础上，制定改革实施意见，报国务院农业行政主管部门备案后实施，并加强对改革的指导督查。七是各级政府加强政策培训，强化宣传引导，积极营造全社会理解改革、支持改革、参与改革的良好氛围。八是健全县(市)、乡(镇)级农业行政管理机构，充实管理人员，完善管理制度，增加工作经费，公开投诉电话。九是在总结改革经验基础上，适时推动相关政策法规的修订工作。