一、现行耕地承包政策存在的主要问题

　　(一)人地不相适。即承包人不具有耕地承包经营能力或耕地承包经营意愿，却享有耕地承包经营权。发包时，不论集体经济组织成员老幼、劳动能力、耕种经营意愿等情况，都能承包。第二轮承包期内，即使死亡、完全丧失农业生产经营能力、在城镇工作或落户多年，仍有承包耕地;而期间出生或迁入，又具有耕地承包经营能力和意愿的，却无承包耕地或承包耕地较少。另外，第二轮承包前被大中专学校录取而退回承包耕地、第二轮承包时自愿放弃土地承包经营权等，他们中有些人员又想要回。这主要缘于现行耕地承包政策缺乏因应性。

　　(二)权责不相当。一是承包人权益享受与义务履行不相当。即使没有从事农业生产经营，仍有承包耕地，甚至还享受一些支农惠农政策。二是对承包人未履行承包义务的约束力较弱。发包方在监督承包耕地合理利用、合理调整承包关系等方面往往受到现行耕地承包政策的限制。比如，本应收回连续两年弃耕抛荒的耕地，但基本没有收回。三是农业行政主管部门的监管作用有待加强。尤其需要加强对发包方在耕地发包、承包关系调整、承包纠纷解决等方面的监管。

　　二、深化耕地承包制度改革的建议

　　(一)改革思路

　　坚守农村土地集体所有制，在符合国情国策、保护农民权益、促进农业农村发展、维护社会稳定前提下，坚持实事求是、公开公平公正、节约集约用地原则，按照人地基本相适、权利义务相当、大稳定小调整思路，主要赋予从事农业生产经营的集体经济组织成员长期而有保障的耕地承包经营权。

　　(二)改革建议

　　1.承包耕地退回：每轮承包期满的，每轮承包期内有下列情形之一的，应将承包耕地无偿交回或收回：(1)承包人依法自愿交回或依法转让承包耕地的;(2)承包人在迁入户口地依法取得承包耕地的;(3)承包人系国家机关事业单位正式职工，或者享受城镇职工基本养老保险待遇的;(4)承包人死亡的。

　　2.耕地发包：退回的承包耕地，剩余的机动耕地，以及新增的耕地，由集体经济组织按以下办法，经法定程序发包：

　　(1)在第二轮调整发包、第三轮及以后发包中，优先对具备一定农业生产经营能力、愿意从事农业生产经营，且没有承包耕地或没有达到人均承包耕地面积的集体经济组织成员发包;其次，主要对具备一定农业生产经营能力、继续从事农业生产经营的集体经济组织成员发包，在保持现承包关系不变基础上增加耕地，承包面积只增不减。

　　(2)对不愿意从事农业生产经营的集体经济组织成员，在第二轮调整发包中保持现承包关系不变，在第三轮及以后发包中不再发包(不在本村社常住，视为不愿意从事农业生产经营;但到外地参军、全日制学习或住院就医等视为在本村社常住，下同)。

　　(3)从第三轮及以后发包开始时计算，在每轮承包期内，凡连续两年或累计两年没有从事农业生产经营的，应无偿退回;对退回承包耕地的集体经济组织成员，在下一轮发包时，享有与其他成员平等的耕地承包经营权(由他人代耕代种或流转给他人耕种经营，且不在本村社常住，属于没有从事农业生产经营的情形)。

　　(4)在第二轮调整发包、第三轮及以后发包中，均不发包给不具备一定农业生产经营能力(包括15周岁以下、75周岁以上、完全丧失农业生产经营能力等)的集体经济组织成员;家人、代耕代种者优先接续耕地承包关系。

　　(5)从第三轮承包开始，每轮承包期十年。在每轮承包期内，根据以上办法，经法定程序，适度调整承包关系(若承包期间有调整，应间隔三年以上)。

　　3.退耕地权益保留：在第二轮承包期内退回，保留流转收益权、入股分红权、征地安置补偿权、集体经济收益分配权，直至本轮承包期结束或家庭消亡。在第三轮及以后退回，保留集体存量资产收益分配权。按政策规定享受种粮直补等支农惠农政策。

　　4.将常住本村社无承包耕地或承包耕地较少集体经济组织成员纳入社会救助范围，并建立长效帮扶机制。

　　(三)改革理由

　　1.从用益物权角度，承包人应该是具备一定农业生产经营能力并愿意从事农业生产经营的集体经济组织成员。不具备一定农业生产经营能力的不应承包耕地，或待其具备一定能力时再发包给他们;不愿意从事农业生产经营的也不应承包耕地，或将承包耕地退回。否则，就不能实现物有所用、物尽其用，不利于节约集约用地。

　　2.从生活保障角度，不愿或不能从事农业生产经营人员的生活保障问题，应由本人或其监护人(赡养人)、政府承担相应职责。耕地需要耕种经营，或能流转出去，才有一定收益。因此，耕地不必然具有生活保障或社会保障功能。其实，具有劳动能力的应自食其力，有家庭的还应承担家庭生计责任;在此基础上，由政府承担社会保障责任，保障公民的基本生活。尤其现阶段我国城乡二元结构仍较突出，耕地与社会保障更不宜相联，它实际承担着的社会保障功能应逐渐由政府承担。

　　3.从政策意图角度，稳定承包关系应主要是稳定实际务农者的承包关系，其次是要让返乡农民工有地可耕种经营。为了保障粮食安全、增加农民收入、促进农业发展、繁荣农村经济，在耕地承包中，应主要向继续或即将从事农业生产经营的集体经济组织成员发包。即使有一部分农民工要返乡耕种经营，在第二轮承包期内及以后每轮发包开始时，都能平等地享有耕地承包经营权，甚至可通过调整发包获得耕地。若农民工在某轮承包期内退回，而又想耕种经营，可代耕代种、流转他人的耕地。

　　4.从权责匹配角度，只有权利义务相当才能做好耕地承包工作。只有承包主体在耕地承包中都实现权利义务相当，才能促进公平公正发包、节约集约用地、现代农业发展，才能使政府履行好耕地承包监管职责、成员积极参与耕地承包事务管理、集体经济组织发挥好必要的民主管理与自治作用，才能更好促进农村经济社会持续健康发展、不断提升农村现代化治理水平。

　　5.从承包周期角度，承包期过长既不利于协调群体利益、改革承包制度，也不利于现代农业发展、城乡统筹发展。一方面，农作物生长周期短、投资不大、收益较快，此改革的实质是稳定实际务农者的承包关系，且长期务农者(家庭)会主动改善地力、承包主体有义务保护地力，因此不需要太长的承包期。另一方面，承包期过长，加上“增人不增地、减人不减地”等，会带来更多的人地不相适，有地与无地、地多与地少群体之间的公平公正问题就越凸显，人地分离、粗放利用、耕地撂荒、地力退化等现象愈发增多，农村改革发展成果倒流城镇的就更多，推动耕地承包制度改革的阻力就越大，转变农业发展方式也会受到制约。

　　6.从土地权属角度，不宜对退回的耕地进行补偿。耕地承包经营权并非所有权，且无偿取得、无偿使用，还享受支农惠农政策，退回时也应无偿。若有地力补偿，其补偿也只是对土地的投资投劳给予补偿。地上附着物由承包人自行处置，或对其进行合理补偿。

　　7.从退地权益角度，区分第二轮承包与以后的权益保留政策很有必要。在第二轮承包期内，需要考虑保持现行耕地承包期政策稳定性、调动不愿务农者退耕地积极性、城镇基本公共服务覆盖全部常住人口工作推进不久等因素。而在第三轮承包及以后，群众对耕地承包政策已理解;城镇基本公共服务覆盖全部常住人口基本实现，对常住城镇退地人员进行退地安置的必要性不大;也不宜将土地纳入征(退)地补偿范围;因退回承包耕地的可在下一轮承包到，若仍保留征(退)地、流转、入股等补偿或收益，则会导致常住城镇的居民重复或长期享受这些权益。

　　8.从改革进程角度，耕地承包制度改革需要统筹谋划、循序推进。耕地承包制度改革，是一项系统而复杂的基础性改革，事关农村经济制度、农民根本利益、现代农业发展、城乡一体发展，事关改革发展稳定全局，因而需要统筹谋划、循序推进。先在第二轮承包期内对耕地承包政策进行适当调整，在保持大稳定基础上，为第三轮及以后承包制度改革提供试验、探路，也为以后承包政策调整提供导向、预期。

　　9.从认定办法角度，以常住本村社来认定实际务农、有务农意愿是一个简便可行办法。它既有利于在认定中变主观为客观、化复杂为简单，又符合农村实际，体现了人地基本相适、权利义务相当，还有利于发挥耕地承包政策主要面向扎根农村、发展现代农业、建设新农村集体经济组织成员的导向作用。

　　(四)推进改革的主要措施

　　一是组织开展调查研究，重点是充分了解农民意愿，深入研究承包耕地退回、耕地发包、退耕地权益保留、集体经济组织成员资格认定、帮扶无承包耕地或承包耕地较少农户等问题。二是出台《关于开展耕地承包制度改革试点的指导意见》，制定改革试点实施方案。三是选择5个左右省(区、市)、共30个左右的村社进行为期2~3年的耕地承包制度改革试点，总结好的做法与成功经验，进一步完善政策举措。四是在全国改革试点基础上，出台《关于深化耕地承包制度改革的意见》，制定与之配套的承包耕地退回管理办法、耕地发包管理办法、退耕地权益保留管理办法、集体经济组织成员资格认定办法、帮扶无承包耕地或承包耕地较少农户办法等。五是编制适合基层干部、广大农民的有关耕地承包制度改革方面的工作规范、操作流程、认定标准、政策问答、权益维护、典型案例等资料手册。六是各省(区、市)在全国及省级改革试点基础上，制定改革实施意见，报国务院农业行政主管部门备案后实施，并加强对改革的指导督查。七是各级政府加强政策培训，强化宣传引导，积极营造全社会理解改革、支持改革、参与改革的良好氛围。八是健全县(市)、乡(镇)级农业行政管理机构，充实管理人员，完善管理制度，增加工作经费，公开投诉电话。九是在总结改革经验基础上，适时推动相关政策法规的修订工作。