一、京津冀的区域治理现状

　　2015年4月30日，中共中央政治局会议审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。通过这个规划纲要，结合京津冀地区的发展实践，可以管窥到我国大都市圈区域治理的一个突出特点，那就是国家主导。《京津冀协同发展规划纲要》由国家直接制定，上升到了国家战略的高度。这体现了站在国家布局高度的思考。目前我国尚无区域治理的常规性机制，把这么重大的任务交由地方政府完成显然免为其难，由国家主导我国的大都市圈区域协同发展规划既有合理性又有必要性。但是再好的发展规划也需要落实，落实就不能事事由国家层级的机构操刀，还需要地方政府实际操作。这时我国区域治理的常规性机制缺乏的问题就凸显出来，这也是《京津冀协同发展规划纲要》没有解决的问题。

　　目前，在京、津、冀之中，北京作为首都发挥了更大的主导作用，津、冀能够享受到“首都红利”的辐射自然乐于接受，但是在这个过程中，津、冀各自的利益却可能被忽略。

　　最近的一些具体方案着眼于建立协调机构。比如《京津冀及周边地区工业资源综合利用产业协同发展行动计划(2015-2017年)》提出：“建立京津冀及周边地区工业资源综合利用协同发展省部协商机制，成立京津冀及周边地区工业资源综合利用协同发展专家咨询委员会，为专项行动提供政策咨询和技术支撑。各地政府成立由工业和信息化主管部门牵头的工业资源综合利用产业协同发展行动协调小组，负责落实行动计划各项工作任务，通报工作进展情况，及时研究工作中遇到的具体问题并推动解决，逐步破除限制跨区域综合利用的体制机制障碍。”京津冀三地还探索制定发布实施更多区域协同地方标准。但是这些机制在实际运行中执行效力较弱，亟待完善。

　　二、区域治理的几种模式

　　要想设计适合京津冀的区域治理模式，需要先了解世界上已有的几种主要的区域治理模式。按照区域内部原行政区之间关系的紧密程度，可以将区域治理模式分为三大类。一是拥有统一的区域治理组织，该组织对于区域内各层级的行政区拥有一定的约束力。二是拥有各行政区的协调机制，该机制由公权力部门联合设立，但对于各行政区的约束力较弱，主要是协商的平台。三是拥有多元化的治理机制，主要体现为公众治理和公众参与平台，不具有公权力，依靠民间的交流与合作。

　　统一的区域治理组织又有几种类型，其约束力由强到弱依次为：统一的行政管理机构、统一的立法机构、统一的规划机构和就某一事项成立的区域管理组织。其中，统一的行政管理机构实际上意味着实现了某种程度上区域内各行政区的合并，实行自上而下的规章和财政税收政策，其执行力和约束力最强。统一的立法机构在我国主要指人民代表大会。就某一事项成立的区域管理组织具有较强的执行力，但在涉及处理与其他部门关系时，可能会受到制约。统一的规划机构有利于制定整体规划，但是缺乏过硬的法定权力来实施规划。但总体而言，统一的区域治理组织有利于避免重复管理，减少管理渠道。

　　区域协调机制包括政府间服务合同、联合协议、区域会议、区域公用事业组织等。这是我国目前主要采用的一种形式。但区域协调机制对各行政区的约束力弱于统一的区域治理组织。

　　多元化治理机制包括公司化组织;公共论坛;事件导向的组织，如展会、博览会等。多元化治理机制具有无需增加公职人员、节省财政预算的优点。但是对于各行政区的约束力较弱，如果涉及各行政区的利益冲突，难以妥善解决。

　　区域治理模式

　　三、可供选择的方案

　　选择适合京津冀区域发展的治理模式，需要对我国的地方治理现状及其存在的问题有一定了解，然后对照几种既有模式的优劣进行分析。

　　目前，在我国的地方治理中，公众治理和公众参与滞后，主要依靠多元化治理机制难以解决区域治理中出现的各种问题、利益冲突。

　　我国的地方治理倾向于行政化，由行政机构主导，人民代表大会的职能还未得到更好的发挥。因而，建立统一的立法机构难以起到预期的效果，可能会流于形式，而无法解决实际问题。

　　设立统一的行政管理机构涉及区域内各行政区的合并，动作较大，虽然其约束力和执行力最强，但操作难度也最大。而且可复制性较差，区域治理未来会比较普遍，我们不能把所有的区域内的行政区都进行合并，那样也失去了区域治理的意义。

　　排除了上述几种情况后，可以发现，统一的规划机构、就某一事项成立的区域管理组织和区域协调机制较适合我国目前的国情。在国家的总体规划下，由区域统一的规划机构制定具体的区域执行规划，就一些重要事项成立区域管理组织，然后通过各种区域协调机制来予以落实，这是一种较佳的、适应现实情况的区域治理路径。

　　在具体方案的设计中，统一的规划机构是核心。规划机构是一个决策性委员会，关于规划机构的设计有超然的专家机构和各地方利益的博弈机构两种进路。所谓超然的专家机构，就是规制机构主要由独立的专业人士构成，根据专业经验进行规划设计。而各地方利益的博弈机构则是指，规制机构的成员由区域内各行政区的代表组成，成员之间通过协商、表决的方式形成规划方案。笔者认为，在我国区域规划机构的设置中应考虑结合专家机构和博弈机构两种因素。首先由专家机构提出规划方案，然后由博弈机构进行表决，形成最终的规划方案，再根据国家有关规划的法律实施审批，形成具有法律约束力的规划。这样，一方面体现了规划的专业性，另一方面也体现了规划的民主性，弥补了区域治理中民主维度的不足。

　　同时应该注意到，从传统区域主义走向新区域主义已成为世界潮流。传统区域主义强调依靠公权力的治理，而新区域主义则强调地方政府、非营利组织和市场主体的多主体治理，强调网络化。未来京津冀协同发展应注意加强和完善多元化治理机制，为公众治理和公众参与提供有效途径，这样才能更好地协调不同行政区之间的冲突，有利于区域内的协同共生。