2016年是“十三五”开局之年，中国经济该如何走下去?此前的中央经济工作会议已经给出了答案——去产能、去库存、去杠杆、调结构、补短板。其中，“去产能”是中央经济工作会议所确定的2016年五大结构性改革任务之首，而处置僵尸企业被看作是“去产能”的“牛鼻子”。

　　产能过剩与僵尸企业之间究竟是什么关系?产能过剩与产业政策又有什么关联?产能过剩背景下产业政策如何转型?从理论上来分析，僵尸企业可以导致并恶化产能过剩，反过来，产能过剩亦可以导致僵尸企业的产生。似乎这二者总是如影随形。但纵观国际经验，发达国家曾面临的产能过剩，大多是经济走向成熟，产业升级所带来的必然结果，而僵尸企业问题往往是由于某个偶发因素导致企业盈利或资产受到冲击，并非经济发展的必然结果。然而，在中国，僵尸企业与产能过剩总能不期而遇。第一次发生在20世纪90年代，当时，纺织、家电等轻工业、消费品行业出现了比较严重的产能过剩，而那些陷入经营困难的国有企业正是典型的僵尸企业。第二次即发生在我们所熟知的当下。为什么会发生这样的情况?

　　一、产能过剩概念界定

　　美国经济学家E.H.Chamberlin(1933)所著的《垄断竞争理论》，最早从微观视角给出了产能过剩的定义，即企业实际生产能力相对于市场需求的过剩，并基于两个维度对产能过剩的必要性作了讨论：一是企业为应对生产经营过程中的各种意外冲击，有必要保持一定程度的过剩产能。二是从竞争和规模经济角度看，如果一个行业的产能过度集中于一家企业，可能不利于竞争;如果过于分散，又不利于实现规模经济。不同行业由于经济技术特点和市场需求特点的差异，需要在竞争和规模经济效应之间进行平衡以确定最佳产能利用率。

　　产能是否过剩的分界点

　　产能利用率很难达到100%，出现一定的产能闲置并不意味着产能过剩。国家发改委曾经表示，产能的利用率超过80%～85%的幅度比较合理。在市场经济条件下，只有适度的富余，才能够激发市场的竞争，才能够推进企业的技术进步、管理的提升。根据北京师范大学金融研究中心主任钟伟的研究，81%～82%是一个分界点，处于这个区域表示工业运行处于正常水平，经济增速与潜在增速应该相当，物价不会出现大涨大跌。高于这个分界点表示需求旺盛，开工率很高;低于这个分解点则表示存在一定程度的产能过剩。高于85%表示产能不足，低于75%表示产能过剩非常严重。

　　国内对产能过剩问题的讨论，除微观视角外，更多的是基于改革开放以来我国屡屡发生大面积、持续性严重产能过剩的现实，强调宏观意义上资源配置扭曲导致的体制性、制度性产能过剩，即产能过剩更多源于计划经济下政府代替市场配置资源、推行不成功产业政策的体制性弊端。导致产能过剩的原因很多，由于本次论坛的主题是“产业政策的总结反思展望”，本节讨论的是产业政策与产能过剩，我仅就产业政策与产能过剩之间的关系作简单梳理，并对产能过剩及产业政策转型提出自己一点不成熟的看法，希望大家批评指正。

　　二、国内产能过剩趋势判断及成因分析

　　当前，中国工业部门正面临严重的产能过剩问题，产能过剩涉及的行业和领域广泛。具体来说，钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、造船、机床等传统行业产能大量过剩;铜、铝、铅锌冶炼等有色行业产能过剩问题凸显;多晶硅、风电设备等新兴产业领域的产品也出现严重的产能过剩;氮肥、电石、氯碱、甲醇、塑料等化工产品也呈现出产能过剩的态势。正因为如此，在供给侧结构性改革成为未来经济发展主基调中，“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”就成了近期工作的核心任务。分析国内历次产能过剩可作出如下判断：

　　一是体制性产能过剩将反复出现并将持续较长时间

　　中国转轨过程中，在土地的模糊产权、银行预算软约束以及地方政府干预金融等体制缺陷背景下，市场协调供需均衡的机制难以有效运转，从而导致系统性的产能过剩和经济波动加剧。当前经济体制脱胎于完全封闭的计划经济体制，转轨特征明显，市场经济主体仍在逐步形成并完善、市场主体间公平竞争形成仍需时日。从1992年党的十四大提出我国的经济体制改革目标是建立社会主义市场经济体制(其核心任务是处理好计划与市场之间的关系)到2013年党的十八届三中全会提出“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”目标的确立用了21年。要落实市场决定资源配置，更好的发挥政府作用，意味着未来中国要构建一个适应全球市场规则的国内市场体系、政府运作体系和司法体系，这过程将异常复杂而漫长，期间体制可能出现反复甚至倒退。也就是说，政府与市场有效协作的机制不健全、诸多不合理的体制机制将延续较长一段时间，这将在很大程度上削弱市场信号对产能利用的调节作用，市场主体仍将难以形成准确的市场判断和预期，这将使尚未完成工业化发展的中国再次面临过去、今天出现的产能过剩局面。

　　二是重资产行业产能过剩与轻工业领域结构性产能过剩将长期并存

　　1.20世纪九十年代以来，重资产行业产能过剩与投资周期基本吻合。

　　政府主导投资的重点不是效率而是规模，所涉及的行业自然就是可以吸纳大量投资的重资产行业，如钢铁、造船等行业。再加上地区之间的恶性竞争，过度投资进而导致重资产行业产能过剩几乎是必然的结果。

　　1992年党的十四大提出“建立社会主义市场经济体制”和“国有企业建立现代企业制度”的目标，市场经济和现代企业经营自主权的扩大掀起了一轮新的投资高潮。在此背景下，企业普遍对市场空间预期过于乐观，盲目投资、蜂拥而上和重复建设导致1992-1996年间陆续积累了大量的过剩产能。

　　1997-1998年亚洲金融危机对中国的出口产生了直接的压力，需求端的压力传导到供给端，暴露了前期企业过度扩张产生的一系列问题。

　　20世纪90年代，纺织、家电等轻工业、消费品行业出现了比较严重的产能过剩，工业企业利润率出现下滑，企业疲于偿债，在当时被普遍认为是一个主要问题。

　　2008年，为抵御全球金融危机带来的外部冲击，中国政府推出了总规模达4万亿的财政刺激计划，并由此带动了数十万亿的地方投资。这些投资大多涌向基础设施领域和房地产行业，大幅刺激对钢铁、水泥、煤炭等行业的需求。经济很快触底回升，但却表现出明显的后劲不足。随着人为制造的需求快速回落，产能过剩问题也就愈演愈烈。

　　2.轻工业领域结构性产能过剩突出。

　　改革开放之初，居民消费还处于满足“吃穿用”阶段，在国家优先发展轻工业政策的支持下，以满足人们初级消费为主的纺织、家电等轻工产业得到快速发展。产品供需状况迅速从短缺型向平衡和富余型转化，部分轻工业领域出现了开工不足、产品库存积压等状况，以彩电、冰箱等家电制造业为代表的轻工业出现了产能过剩问题。随着市场竞争加剧，轻工业产能利用水平总体保持了较低水平，过剩现象较为普遍。除经济周期等因素外，轻工业领域的产能过剩较大程度上源于产业结构调整滞后于需求结构升级，“结构性产能过剩”特征较为明显。随着我国经济发展和居民收入水平的不断提高，国内需求结构不断调整升级。一方面，以基本消费品为代表的一些轻工产品市场趋于饱和;另一方面，市场需求不断由低端、低附加值产品向高端、高附加值产品转换，在此期间，部分轻工行业未能适应需求结构变化而及时升级调整，形成低端产品过剩而高端产品供给能力不足共存的现象。当前，我国多数轻工产业处于国际产业链分工的低端环节，在大量低端劳动密集型产品相对过剩的同时，仍有部分高端产品需要进口。这一现象仍将持续较长时间。

　　三、产能过剩与产业政策分析

　　产能过剩的成因比较复杂，这里仅就产业政策导致的产能过剩作简要分析。中国产业政策中具有强烈“扶大限小”的政策倾向，且产业培育政策重点在于对企业的产能投资和生产环节的支持，强化了企业规模扩张冲动，是导致产能过剩的重要原因。

　　现实生活中，谈及产业政策常常令人望而却步，不仅因为它的分析难，需直面政府和市场的双向互动因而涵盖面实在太广，而且话题敏感，常会遭到市场原教旨主义者的意识形态式的抵触：政府失败要比市场失灵更严重。所以有学者认为最好的产业政策就是政府无为而治。如此造成的客观后果，就是严重缺乏比较独立的学院研究和基础研究，客观上使得产业政策的学术研究严重滞后于实践操作，产业政策的制定和执行缺乏足够全面的理论指导，进一步增加了产业政策失败的可能性。

　　1.产业政策回顾

　　(1)“七五计划”产业政策一词首次出现在官方文件，1949年-1977年，中国采取优先支持重工业发展的产业政策。

　　产业政策一词正式出现在官方文件中是“七五计划”。此文件于1983年由国务院着手组织起草，1985年上半年拟订了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》，1986年3月经六届人大四次会议审议批准。产业政策正式列入官方文件。产业结构和产业政策“七五计划”中的第二部分，涵盖第六到第十五章。

　　新中国成立后，为了应对复杂的国际环境，中国照搬了前苏联的经济政策，在产业政策选择方面，采取优先支持重工业发展的宏观政策，较快地建立起了比较完整的工业体系，但同时也造成了农、轻、重比例的严重失衡。文革后中国面临的经济形势：产品全面短缺，尤其是消费品奇缺，呈现出较为严重的短缺经济特征;国民经济各部门比例严重失调，产业结构失衡问题相当严重：一是农业远落后于工业，劳动生产率低下，农产品不能满足国民经济发展需要，甚至不能解决国民的温饱问题。二是轻工业落后，劳动生产率低，导致市场供应紧张，人民生活比较困难。三是能源、电力、燃料、动力以及交通运输业发展滞后，成为阻碍经济快速发展的“瓶颈”产业。

　　(2)1978-1989年：解决农、轻、重比例严重失调的产业政策

　　1978年国家公布了《中共中央关于加快工业发展若干问题的决定》，其重要内容就是解决农、轻、重比例严重失调问题。为了扭转国民经济整体严重失衡的局面，从1979年开始，在“调整、改革、整顿、提高”八字方针指导下，进行了为期3年的国民经济调整。“六五”(1981-1985年)时期继续贯彻执行“调整、改革、整顿、提高”的方针，进一步解决过去留下的阻碍经济发展的各种问题。

　　除轻工业政策出现转折以外，“七五”计划基本延续了“六五”时期的政策思路，继续对农业、交通运输、邮电通信、能源原材料等部门采取扶持和优惠政策。而针对20世纪80年代中后期出现的以家电产业为代表的全国范围的轻纺工业大规模重复建设，轻工业政策开始转向限制发展，采取了计划定点和目录管理办法，限制定点和目录之外的企业发展。此外，国家鼓励高新技术产业发展，提出“有重点地开发知识密集和技术密集产品”、“有计划地促进新兴产业的形成和发展”、“运用新技术改造传统产业”;明确指出加快发展第三产业，提出了力争到1990年将第三产业在国民生产总值中的比值由1985年的21.3%提高到25.5%的目标。

　　(3)1989年到20世纪90年代末期：开始明确探索制定和运用产业结构政策。

　　1989年，国家颁布了第一个明确的产业政策文件《国务院关于当前产业政策要点的决定》。《决定》对国家主要产业的发展方向和目标提出了基本要求，提出了20世纪90年代政府支持、限制以及禁止发展的产业和产品。为保证政策得以实施，还制定了投资优先顺序表和有差别的税率和利率。在实施过程中，初步建立了包括综合部门、专业部门和省级计划部门的产业政策工作机构网络。

　　1994年，国家颁布《90年代国家产业政策纲要》，成为产业结构调整政策的总纲。根据《纲要》提出的原则，国家先后颁布了《汽车工业产业政策》、《水利产业政策》、《国务院关于印发鼓励软件产业和集成电路产业发展若干政策的通知》等，成为指导具体产业行为和发展的专项产业政策。

　　由于十四大刚开始明确建立社会主义市场经济体制，也就是中国开始打破计划经济体制壁垒，期间的产业政策自然是以行政手段为主，并因此也取得了阶段性的效果，但随着市场经济体制的不断完善，直接的行政手段必须向间接的、经济的手段转变，更多地运用法律、财政、金融、税收、信息等手段来调控经济。

　　(4)21世纪特别是中国加入WTO以来：产业政策的制定与宏观调控政策配合运用逐步成熟。

　　2002年开始，中国经济步入了新一轮以重化工业快速增长为特征的经济增长周期。在此轮重化工业高速增长中，低技术含量、高能耗、高污染的重化工业粗放增长的特点尤其突出。与此同时，技术和知识密集的高附加值的产业比重偏低，地区产业结构的趋同化、过度竞争等问题影响着中国产业结构的进一步优化升级。这一时期，中国逐步建立了以市场经济为基础的国家产业政策体系，开展了新一轮的经济结构调整，并取得重要进展。农业特别是粮食生产出现重要转机;工业结构升级加快，住宅、汽车、电子通讯、基础设施等行业快速增长，带动钢铁、有色金属、建材、化工、机械设备等提供中间产品的行业，并进一步拉动了电力、煤炭、石油等能源行业的增长;能源、交通、重要原材料等基础产业和基础设施建设明显加快，工业结构重型化的趋势十分明显。

　　2006年《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整通知》(以下简称《结构调整通知》)中的重点措施是：严把土地、信贷两个阀门，严格控制固定资产投资;在环境、安全、技术、规模方面制定更加严格的标准，提高准入门槛，严格控制新上项目;淘汰落后生产能力，促进兼并重组;加强信贷、土地、建设、环保等政策与产业政策的协调配合;健全行业信息发布制度;深化行政管理和投资体制、价格形成和市场退出机制等方面的改革。

　　2009年9月颁布的《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)中的对策措施有9点：严格市场准入，强化环境监管，依法依规供地，实行有保有控的金融政策(信贷审批)，严格项目审批管理，做好企业兼并重组，建立信息发布制度，实行问责制，深化体制改革。这些措施在很大程度上是原有产能过剩治理措施的延续，《若干意见》与《结构调整通知》相比，细化了土地控制和信贷控制的措施，新增了问责制的内容，试图通过行政问责制来保障政策的实施。

　　(5)十八大以来，特别是十八届三中全会提出市场决定资源配置以来，产业在不断进行适应性的调整，向更注重发挥比较优势、强化市场功能和提供信息、稳增长的方向转变。自2012年本届政府履职以来，就陆续发布了如节能环保、新能源汽车、战略新兴产业、光伏产业、云计算创新信息产业、卫星导航产业、文化创意设计产业、体育产业、应急产业等一系列产业指导意见或通知。比如，2016年还发布了《关于促进医药产业健康发展的指导意见》、《关于石化产业调结构促转型增效益的指导意见》等。

　　2、产业政策分类。

　　依据我个人理解，对产业政策进行分类。

　　一是产业组织政策(主要是防止垄断、构建平等市场主体、鼓励竞争);

　　二是产业扶持政策(主要是针对国内相对弱小产业中的企业予以必要的扶持或者敏感的国防军事等利润率低的产业)

　　三是产业促进政策或叫产业增长政策(主要是指政府以赶超为目的的一系列促进政策及出于稳增长角度考虑推出的产业政策，比如房地产业，战略新兴产业);

　　四是产业退出政策(这方面做得比较少，在中国，政策制订容易，退出异常艰难)。

　　3、产能过剩与产业政策。

　　产能过剩首先直接与产业促进政策有关，且由于政治体制原因，中央制订的产业政策，地方都必须落实，特别是稳增长的产业政策，对应的是重大项目，项目意味着资源，因为地方竞相争取;其次与具有相当数量国有企业的产业主体结构有关;第三，与政府+国有银行+国有企业三位一体的预算软约束体系有关。这使得产业扩张的群羊效应极易发生。第四，产业政策退出机制欠缺，这使得市场无法出清。

　　4、产能过剩出现的时间节点及治理

　　回顾几次产能严重过剩，不难发现都发生在政府主导的大规模投资之后。上世纪90年代以来，我国投资出现过三次明显的加速增长期，分别出现在1993年、2003年和2009年。这三次投资快速增长，都明显与政府作用有关。且导致了随后几年的严重产能过剩。

　　(1)1998-2002年供给过剩

　　邓小平南巡讲话后，我国各地发展经济的热情高涨，与此同时也出现了房地产热、开发区热、高投资膨胀等问题。1992年和1993年全社会固定资产投资总额增速分别高达44.43%和61.78%。连续几年投资的高增长为1997年亚洲金融危机后严重的产能过剩埋下了隐患。

　　(2)2004年2006年的产能过剩

　　2003年各地政府陆续换届。在急于追求政绩的动机驱使下，各地政府大上项目，各类工业项目、各类开发园区、各类城建设施，纷纷上马。当年固定资产投资增长27.7%，其后几年投资增长率一直居高不下。

　　(3)2008年-2010年的产能过剩

　　尽管政府从2005年就开始防治产能过剩，但并未取得明显成效，2008年下半年后受国际金融危机冲击，产能过剩问题突出，政府采取一系列措施扩大投资，地方融资平台项目大规模发展，2009年投资增长30.1%，在拉动经济回升的同时，也埋下了产能过剩的隐患。

　　(4)2014年至今的产能过剩

　　2009年的投资及12年的换届效应后的投资大幅增加，以及国内国际经济不景气，导致今天产能过剩局面。

　　5、产能过剩治理的标治性事件及核心政策文件

　　(1)2004年的铁本事件

　　铁本事件发生后，时有分析指出，国务院严肃处理这起案件，并责成江苏省和有关部门处理这起案件的有关责任人，表明了党中央、国务院严肃法纪、依法行政的决心，也是当前加强宏观调控、保持政令畅通的一项重要措施。产能过剩治理标志性文件：

　　(2)2006年颁布《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整通知》

　　重点措施：严把土地、信贷两个阀门，严格控制固定资产投资;在环境、安全、技术、规模方面制定更加严格的标准，提高准入门槛，严格控制新上项目;淘汰落后生产能力，促进兼并重组;加强信贷、土地、建设、环保等政策与产业政策的协调配合;健全行业信息发布制度;深化行政管理和投资体制、价格形成和市场退出机制等方面的改革。

　　(3)2009年9月颁布《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》。九大重点措施：严格市场准入，强化环境监管，依法依规供地，实行有保有控的金融政策(信贷审批)，严格项目审批管理，做好企业兼并重组，建立信息发布制度，实行问责制，深化体制改革。

　　(4)2015年12月中央经济工作会提出,2016年经济社会发展主要是抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。从目前采取的政策来看，依旧是过剩产能目标的分解。这样的行政手段干预，只会产生新的循环。

　　四、产业政策如何转型

　　回顾了产业政策的历程并分析产能过剩与产业政策的关系后，要推动产业政策转型，首先需要了解到底是什么机构在制订产业政策。梳理中央部委职能可发现，涉及产业政策制订的部委包括国家发改委(主要集中在产业司，基础司和高新技术司)、工信部(主要集中在产业司、科技司、中小企业司、节能综合利用司、装备工业司、国防科技工业局)、科技部(主要集中在基础研究司和高新技术发展产业化司)、农业部(主要是产业司)、文化部(主要是产业司)、商务部(主要是机电和科技产业司)等。可见，产业政策并非国家发改委一家在制订。那么，在现行机制下，这些部委制订的产业政策能否按我们理论探讨的，或者说根据三中全会市场决定资源配置精神，去制订产业政策呢?我对此并不乐观。1992年提出社会主义市场经济至2013年市场决定资源配置，用了21年才初步建立起一套市场体系架构。可见，真正从文件到落实的过程是需要时间的，作为建立市场经济体制的另一关键性文件，即四中全会从文件中正式提出依法治国落实也需要漫长的时间。基于现阶段中国面临的政治体制、决策机制、经济体制等因素考量，我个人认为未来的产业政策转型，需要考虑以下几方面的因素：

　　一是要再次解放思想：要从过去既有思维模式中走出来，从市场决定资源配置、依法治国、国际规则国内化的角度考虑产业政策的制订。

　　二是厘清央地关系，打破地方壁垒，构建统一的国内市场体系和监督体系;

　　三是加快行政体制改革，促进政府从经济主导型政府向服务型政府的职能转变，减少非必要的政府投资，确立市场的投资主体地位，优化企业特别是国有企业通过市场实现要素优化配置和进入退出的机制。

　　四是理顺资源和要素价格机制，清理各类选择性优惠政策，减少行政审批和干预，消除因体制机制障碍和政策倾斜对市场配置资源的不利影响，政策公开、公平、公正的对待各市场主体，从而推动产业政策从挑选型向普适性，竞争性产业政策转变。

　　五是优化决策流程， 整合协调各部门产业政策的同时，对现行出台的产业政策利弊得失做系统评估，加快与产业政策对应的体制机制改革，打通推动产业结构升级的最后一公里。

　　六是促进市场导向的科技研发，保护知识产权，推动创新和发展。同时在少数市场失灵的关键技术领域比如军事技术领域等由政府组织技术攻关。

　　七是制订产业政策评估机制和退出机制，真正发挥产业组织政策(反垄断法和破产法)的作用。

　　八是改善人力资源供应，加大基础教育、基础研究财政投放，发展多种形式的应用型职业教育等等。

　　总之，过去的产业政策对促进经济增长与结构调整发挥了积极作用，但这些产业政策过多地以政府选择代替市场选择，在某种程度上刺激了过度投资，促成或加剧了产能过剩，降低了资源配置效率，弱化了公平竞争原则。今天，我国产业政策的转型，其核心已不在于讨论要不要产业政策，而是产业政策的实施如何能以“市场强化型”的方式来弥补市场不足、矫正市场失灵，其最佳取向则是从挑选型政策转向功能型政策，用竞争性政策来取代过去挑选赢家的产业政策，这样才能使各个企业处在公平竞争的起跑线上，为我国市场体系的构建创造一个更好的条件。(摘自作者在复旦大学经济学院、复旦大学中国社会主义市场经济研究中心、复旦大学产业发展研究中心和北京大学新结构经济学研究中心主办，货殖365经济研究社、上海市人民政府发展研究中心协办的“产业政策：总结、反思与展望”研讨会上的讲话。)