据媒体报道,近日,安徽省国土资源厅发布《贯彻落实〈安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见〉实施方案》,为该省农村土地产权制度改革谋划路线图。
作为农业大省,安徽省农业用地管理局面较为复杂,城镇建设用地指标不足,随着过去十余年间农村人口大量转移到城镇地区,安徽面临较为突出的农村土地产权制度改革问题。
根据中央十八届三中全会通过的《决定》中对农村土地制度改革的阐述,农村土地制度改革方面主要包括集体建设用地与城镇建设用地同等入市、宅基地流转、农村土地承包经营权流转等内容。对于这几个主要的改革方面,此次安徽省国土资源厅公布的《实施方案》均有所呼应。
《实施方案》指出:(1)在符合规划和用途管制前提下,农村集体经营性建设用地可以用于工业、商业、旅游和农村住宅小区建设等,可以采用的方式包括出让、租赁、作价出资、转让、出租等;(2)村民主动退出宅基地,由农村集体经济组织予以补偿或政府奖励;(3)2014年,在20个综合改革试点县启动城乡统一的土地使用权交易市场建设,到2020年基本形成城乡统一、开放、竞争、有序的建设用地市场体系。此外,在此前3月安徽省政府公布的《指导意见》中,亦指出要“建立健全土地承包经营权流转激励机制,引导土地向新型农业经营主体流转”。
我们认为,安徽省之前出台的《指导意见》以及近期出台的《实施方案》,试图围绕农村土地产权制度改革,为农村土地管理和城乡一体化发展探索新的道路。《实施方案》中对于集体经营性土地用途的扩展和方式的表述突破了原有的地方政府对集体土地实施低价征收——高价拍卖的做法,成为亮点,但具体至实施层面,仍面临两大主要问题:(1)公平合理的农村土地流转市场机制建设;(2)农村经营性土地同等入市对地方政府预算外收支的重要影响。对于这两个问题,目前媒体披露的《实施方案》内容还未给出明确的解决方案。而对于宅基地的流转问题,目前所见方案中也没有价格评估等相关具体内容。
总体而言,作为城乡一体化改革的核心问题,农村土地产权制度改革涉及对目前法律规定的城乡二元土地制度的修订、地方政府收支结构的重构,并需与财税体制改革、行政职能改革相协调,短期内难以一蹴而就,而安徽省此次公布的《实施方案》无疑是一次重要的试点,试点效果对于全国性土地产权制度改革具有重要的借鉴意义,相关试点细则仍有待进一步落实,建议持续关注。
