【摘要】：何谓五保户？法律上的规定是：五保供养对象是指符合下列条件的老年人、残疾人和未成年人：1.无法定扶养义务人，或者虽有法定扶养义务人，但扶养义务人无扶养能力的；2.无劳动能力的；3.无生活来源的。

　　农村五保供养是我国农村社会救济事业的重要内容，是社会保障制度的重要组成部分。随着市场经济体制的建立和农村经营管理方式的变化，面临着许多新情况、新问题，需要采取措施逐步加以解决。

　　最近，我们对湘潭市农村五保老人的养老情况进行一次全面调查。目的在于深入了解掌握湘潭市农村五保老人的养老情况，为上级党委、政府及有关部门扶贫解困提供决策依据，帮助五保老人解决一些实际问题，促进构建和谐社会工作的落实。现将调查情况报告如下。

　　一、历史沿革

　　《礼记》中说：“大道之行也，天下为公。……故人不独亲其亲，不独子其子。使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者皆有所养。”

　　除了仓廒制度之外，中国古代还有济贫、养老和育幼等慈善事业。

　　从时间上看，中国历史上的国家介入济贫发端于汉朝，比英国的伊丽莎白济贫立法要早1000多年。

　　50年代中期，中国农村实现了合作化后，农民的生、老、病、死就基本上依靠集体经济力量来给予保障。即使是因年老残疾、体弱多病而部分丧失劳动能力的农民，也可以通过由集体分派其力所能及的轻活，同样记工分，同样参加年终分配，直至其完全丧失劳动能力，才由其家庭主要负起赡养的责任，同时部分集体还给予一定的支助。这样，其基本生活需求的就有了水平虽然不高但切实可靠的保障。对无依无靠无劳动能力的孤寡老人、残疾人和孤儿，则由集体实行“五保”供给制度，即“保吃、保穿、保住、保医、保葬（保教）”。

　　上述种种措施最早在1956年的《高级农业生产合作社示范章程》中得到了确认。

　　在80年代，中国社会救济工作的主要管理部门民政部门在国家规定的职责范围之内对社会救济工作进行了一系列的改革，主要包括4个方面：救灾、救济、五保和扶贫

　　五保是指由农村社区（集体）负责保证无法定扶养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人、残疾人和孤儿基本生活需求的社会援助，即对他们“保吃、保穿、保住、保医、保葬（保教）”，简称“五保”。

　　“五保”供养方式源于50年代中期的农业合作化运动。80年代初农村实行“大包干”，由集中供养的五保户的生活来源成了问题。民政部门及时采取措施，主要是对五保供养所需经费以乡镇为单位进行统筹，并大力发展农村敬老院，实行集体供养，政府给予必要的支持。

　　目前的“五保”供养方式有五种：

　　⑴．网络供养；网络供养是以乡镇敬老院为五保服务中心，统一管理全乡镇的五保工作。

　　⑵．统供分养；以乡镇或村统一制定供养标准，统一筹集分配供养款物。五保对象则是在原有家中生活，村中有保护服务组提供日常的生活服务。

　　⑶．承包供养；由五保对象与其亲属或邻居自愿协商，签订供养协议或遗赠协议，在建立了供养关系后，供养者承担全面供养的义务。

　　⑷．集中供养；有乡镇村或个体经营者举办敬老院、福利院等，院内集中供养五保对象。

　　⑸．合作养老保险辅助供养；这是通过由集体交纳保费，乡、镇、村的养老保险理事会或养老保险基金会给予五保对象提供的特殊照顾。

　　二、基本情况

　　湘潭市有农村五保户25059户（人），占农村人口的1.2%。近年来，全市各级民政部门认真贯彻国务院《农村五保工作条例》，加强法制化、规范化建设，出台了《湘潭市实施农村五保工作条例》、《湘潭市农村敬老院管理规范》，坚持依法保障供养，不断强化服务意识，湘潭市农村五保供养工作取得了长足发展，初步形成了以敬老院为依托，以孤寡老人为对象，以构建集中管护和分散服务为主要内容的五保敬老工作新格局。从2004年起连续五年按湖南省委、省政府为民办实事的部署，改扩建敬老院50所，现已达到91个。改扩建后的敬老院设施完备、场地宽敞、环境优雅、交通便利，每所敬老院集中供养五保老人均达50人以上，人均居住面积达10平方米。集中供养人数从2004年455人增加到2008年的3180人，集中供养率为13%。同时建立村级“五保之家”34个。供养生活水平由2004年的年人均500提高到2008年的1000元。2008年元月，湘潭市把五保供养对象保障经费纳入财政预算，真正实现了五保供养对象的基本生活保障吃“皇粮”的目标，财政和民政两个部门制订了《关于规范五保供养资金管理有关问题的通知》（潭财社[2008]5号），一是配套安排农村敬老院集中供养的补助经费，即每个已改扩建敬老院2万元、未改扩建的1万元；三是配套安排分散供养五保户特困救助补助费，即按五保供养生活费补助总额的8%配套，用于散居五保户房屋修缮、医疗、幼保教育、丧葬等特殊困难补助。

　　三、生存困局

　　“人首先必须吃、喝、住、穿，然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等等。”前者指人的生存需要一定的物质基础，后者则是指人的精神需要。五保老人的“衣食住医”的保障是其赖以生存的基础。但是，实际的调查结果表明，五保老人的生存状况呈脆弱性、精神供养具缺失性和供养保障呈差异性。

　　1、“五保”老人生存现状的脆弱性。

　　所谓“脆弱性（vulnerability）”，世界银行将其定义为“指个人或家庭面临某些风险的可能，并且由于遭遇风险而导致财富损失或生活质量下降到某一社会公认的水平之下的可能。”由于大部分五保老人年龄较大、劳动能力下降、没有子嗣供养、缺乏经济收入等，导致该群体与普通农村老人相比处于更加不利的生活境地，其生存状况具有明显的高脆弱性。脆弱性与贫困相伴相生，互为因果。世界银行在《2000/2001年世界发展报告》中指出，贫困包括三个特征，即缺少机会参与经济活动；在一些关系到自己命运的重要决策上没有发言权；容易受到经济以及其他冲击的影响，即脆弱性高。脆弱性虽然是对五保老人生存状态的描述，但它具有不确定性，对五保老人脆弱性的充分认识，可促使政府不断完善社会保障体系，提高社会的关注度和公众的参与度，从而减轻各种冲击对五保老人造成的福利损失。五保老人的高脆弱性可以通过“衣、食、住、医、葬”等五个方面的调查结果得以说明。

　　第一，衣着穿戴。调查主要包括衣服是否够穿和衣服的来源两个方面。结果发现五保老人基本上能够保证有衣服穿，但是一年内购买过衣服的仅27.40%；而超过46.98%的五保老人5年以上没有买过新衣服；还有23.13%的五保老人表示没有过冬御寒衣服。关于衣服的来源，政府、邻居、远房亲戚、自己讨要或购买的分别占19.93%、41.99%、23.13%和14.95%。统计结果表明，政府在衣物的供给上明显存在不足。

　　第二，食物供应。调查分别从口粮是否有保障、粮食的来源以及是否能吃上肉等几个方面进行。结果表明：集中供养的老人粮食基本上有保障。因为在入院之初，敬老院就与村组达成了由村组供粮的协议。但我们也发现，自湖南省2005年完全取消农业税后，敬老院的粮食来源也不同程度地出现了问题。据湘潭县河口镇敬老院院长介绍：国家免除农业税这一惠民措施所带来的消极后果令人始料未及。分散养老的供粮问题更为严重：免农业税之前，分散养老的五保老人粮食的供应来源分别为：政府、村组占13.94%，自种占47.27%，其他供养或讨饭的占38.79%。反映基本不能保证粮食供应的有12位，占7.27%。肉食是衡量农村五保老人生活水平的一个重要指标，有75.15%的分散养老的五保户超过两个月吃不上一次肉，乡镇敬老院集中供养的大部分老人可以每天都可以吃上一个荤菜。这表明集中供养的生活水平明显高于分散养老的老人。可见，在粮食供应这个最关乎生存的指标上，政府的作为还需要继续加强。

　　第三，居住条件。我们从住房的性质和面积两个方面进行了调查。发现集中养老和分散养老的五保户情况有较大差别。集中供养的住房情况较好，部分养老院还配备浴室或公共浴室，如湘潭县谭家山镇敬老院每个房间都配备浴室。但是除了谭家山镇敬老院以外，其他敬老院床位均未饱和，空床率达到22.16%。从总体上看，分散养老的五保老人住房情况比较集中养老的情况要差：土砖房占46.06%、红砖房25.45%、茅草房15.76%、还有12.73%的老人无房、或流浪或寄居弃房，生活状况极为悲惨。例如，在湘潭县易俗河镇杉荫村，一个王姓精神异常的五保老人就过着无家可归的生活。在拥有住房的144个老人当中，反映房子漏雨、透风等危房现象的有113户，占78.47%，危房户和无房户共占81.21%。从居住面积来看，165位分散养老的五保老人共有住房320间，人均占有住房1.93间。而192位普通老人共占有住房574间，人均住房2.98间，这其中有18位普通老人与儿子同住，除去这部分老人，独住老人人均占有住房3.75间。普通老人（独居者）的人均居住面积几乎是分散养老的五保老人的2倍。

　　第四，医疗保障。健康权是人的基本权利之一，也是五保老人能否安享晚年的重要保障。由于长年体力劳动和营养不良，导致五保对象进入老年后不同程度地伴有各种慢性病的症状。集中养老的五保老人带症状比例为97.41%，分散养老的五保老人带症状比例为76.97%，普通老人带症状比例为70.31%。我们分别从对生病治疗的态度、对医疗合作的态度、医疗费用支出以及医疗费用承担等方面进行调查。调查发现，不论是五保老人还是普通老人，生病能够及时治疗的老人只有12.4%。高达93.59%的五保老人选择“小病忍，大病拖”这个选项，对于出现的病症基本持悲观态度。参加医疗合作的五保老人只有31.31%，普通老人则达到了39.06%。总体而言，农村老人医疗合作水平只普及到34.46%。可见农村地区的老人参加医疗合作的态度并不积极。由于参加农村医疗合作项目的五保老人比例不高，政府又在医疗保障上缺乏作为，导致只有13.88%的五保老人花钱治病的支出高于400元；79.71%的五保老人年均医疗支出在300元以下，小病不断、大病突来的这些老人每天的医疗费用竟然平均不到8毛钱。医疗费用的承担和医疗执行状况从数据分布来看，医疗费用自负的占绝大部分，其中分散养老的五保老人高达86.67%，集中供养占65.52%。以上数据表明，五保老人医疗根本没有保障。

　　第五，丧葬事宜。在大多数人中国人眼中，葬在某种意义上比生还重要，而且有“厚葬”的传统。但是调查表明，大多数民政部门根本没有提供相关的公共服务。分散养老的五保老人大都自备木制或石质棺材，村组无钱给老人们买棺材，因而他们基本处于“自葬”阶段。集中养老的五保老人，则一般采用入院时由个人缴纳500-800元钱作为保证金以备料理后事。由于其他原因，我们没有调查到五保老人非正常死亡比例以及丧葬的具体数据。

　　以上的调查结果进一步表明，五保老人的极度贫困导致他们较高的脆弱性，而且越贫困者越脆弱。同时，脆弱性是贫困的重要表现。由于五保老人缺乏应对各种冲击的能力，在自然灾害、供养无保障等冲击出现时，他们往往表现为福利损失最大、恢复最慢，呈现较高的脆弱性。

　　2、“五保”老人精神供养的缺失性。

　　精神供养是五保老人晚年生活的重要组成部分，也是最为人们所遗忘的部分。政治权利则是由宪法所赋予他们的法定权利。我们分别从政府关怀、消遣娱乐、配偶情况、最担心的事情等几个方面进行了调查。

　　第一，政府关怀。在回答“村组干部是否来看望慰问老人”时，只有15.15%的五保老人回答偶尔有村组干部来看望。而集中供养的则大部分在春节期间和特殊时间有上级领导的“象征性”慰问。绝大部分五保老人处于被遗忘的角落，甚至有死在家中多日而无人所知的情况。

　　第二，消遣娱乐。调查中发现，所有被调查的分散养老的村组均无专门为老年人设立的娱乐场所和设施。集中养老的五保老人娱乐条件较好一些，都建有娱乐室等公共娱乐场所，并都备有公共电视。所有被调查的分散五保对象都将聊天、串门作为主要的交流消遣方式。而反映寂寞、无人交流的老人达到了58.18%；而且集中供养的五保老人由于居住集中，“常常有人聊天解闷”的占有56.03%，同类问题分散养老五保户只达到34.54%；相反从不与人聊天的比例，分散养老的却占到了16.96%，几乎是集中养老五保户的4倍（4.42%）。反映没有消遣方式的分散五保老人达到了38.21%，远高于敬老院11.21%的比例；即使是有消遣方式，大多老人也简单地将看电视、听收音机选择为主要内容，凸显了五保老人尤其是分散养老的五保老人精神和心理供养体系的空白。

　　第三，配偶情况。精神孤独是五保老人的共有特征。俗话说“少年夫妻老来伴”，从配偶是否健在的情况来看：集中养老的有配偶的比例是5.17%，分散养老的有配偶的比例则为21.21%，而普通农村老年人口有配偶的比例是61.98%。调查发现大多男性五保老人属于终身未婚或者早年丧妻未再婚的情况。例如，湘潭县杨溪村敬老院15个五保老人中只有2个人结过婚，其他13位老人都因贫困以及自身残疾等原因并未婚嫁。调查结果还表明：无配偶的五保老人更倾向于集中养老。

　　第四，政治权利。选举权和被选举权是公民的合法权利，也是五保老人发展层次的重要指标，能否正常享有本地域内的选举权利对于参与和影响地域相关政策、寻求对五保群体的有利资源有着重要作用。我们分别从知晓度、愿意度和参与度三个方面进行了调查。发现广大农民对于基层民主改革基本知晓，普通老人、集中供养的老人和分散养老的老人的比例分别为86.98%和76.72%和76.97%。但是，愿意参加农村基层选举的只有27.91%，还有相当一部分老人对此持无所谓的态度，占24.10%，而超过一半以上的人对此兴趣不大。在参与度调查中发现：表示从来没有参加过基层选举的农村老龄居民竟然占总数的21.14%，而偶尔参加过的超过了调查总数的一半，达到了54.76%；表示全程参加过的则只有24.10%。调查结果表明，在涉及选举这个农村区域最大的政治活动中，五保老人是一个参与冷漠和容易被忽视的群体。

　　3、“五保”老人供养保障的差异性。

　　由于农村地区经济发展的不均衡，因而“五保”的供养标准也有较大差别。据调查，湘潭县对每个五保老人的年供给分别为1200元/年。就乡镇来看，谭家山镇由于具有煤炭资源，经济比较发达，其敬老院是调查中条件最好的，谭家山镇金泉村还对五保老人每年补贴100元人民币。调查中发现，还有为数不少的已够“五保”的老人并未享受相应的扶助和救济。发现还有24.4%的五保老人，平常生活中更是难以得到政府和村组的救济，应该说，他们是当前农村最困难的群体。就需求而言，这部分老人对政府的“抽象救济”表现出相当的渴望。总而言之，就目前而言，五保老人最重要的是保障其生存的物质基础。

　　集中供养的和分散养老的五保老人表现出需求差异。集中养老的五保老人，吃饭和住房基本能够保证，能够达到温饱水平，所以他们担心的是更高层次的需求，包括医疗费、无人交流聊天等。而分散养老的五保老人，既有吃不饱饭的，也有无房户，整体生活水平要比集中供养的五保老人要差，由于大多生活艰辛，他们的担心更主要地集中于对温饱问题的解决，反映最集中的问题是“吃不饱饭”、“无地方住的”两个选项，分别占到了调查分散养老对象的23.63%、24.85%。当然他们也无一例外地最担心无法支付昂贵的医疗费用。总体而言，五保老人群体基本上处于纯支出阶段。几乎所有的五保老人都把最担忧的问题集中在“支付医疗费用”这个问题上占90.84%。可见，温饱和健康问题是五保老人最为担心的事情。

　　四、存在问题

　　由于主客观方面的原因所致，目前，农村五保户供养工作存在以下5个方面的问题：

　　第一，农村五保人口绝对数量较大，纳入五保范围的数额较小。湘潭市五个县（市、区），初步统计有23021位老人符合五保条件，约占农业人口的1.1%，其中未按政策纳入五保的对象有7702人，占33.5%。

　　第二，部分五保老人住房尚待解决。在农村，住的最差的尚属五保户，有些五保户不但没有好的住房而且还得寄人篱下、四处漂泊。据调查，湘潭全市五保户共有住房36720间，卧室与厨房加在一起尚只有人均1.423间，其中土砖房27878间，危房8879间。

　　第三，五保户口粮等基本生存保障需要落实。传统的五保户口粮供给一般由五保户将自己的人口地提供给外人耕种，在不负担税费的基础上给五保户提供口粮。免除农业税后，五保户口粮问题将成为首要解决的问题。

　　第四，五保供养经费落实不到位。全市五保供应经费财政一共是1139万元，而县（市、区）下达到乡镇时则为757万，减少382万。

　　第五，集体养老条件尚待提高。在湘潭市，全市集中养老的一共1377人，不到五保对象的7%，敬老院共有2031张床位，空床率达32.3%.全市敬老院生活费和工作人员工资被拖欠的有23个乡镇。

　　五、对策建议

　　农村五保对象既无劳动能力、无生活来源，又无法定赡养、扶养、抚养义务人，是农村最特殊最困难的弱势群体，是弱势群体中的弱势。做好农村五保供养工作特别是分散供养五保户的工作，让他们共享改革开放成果，是各级党委、政府贯彻落实科学发展观，履行好执政为民职责的生动实践。为进一步加强和改进五保供养工作，根据调研情况，特提出如下对策与建议：

　　1．要形成五保供养工作合力。各级人民政府要认真研究新形势下农村五保供养工作面临的新情况、新问题，市人民政府要出台做好农村五保供养工作的具体办法，将该项工作纳入新农村建设的总体规划和议事日程。有关职能部门要建立定期检查和情况通报制度，保证五保供养政策的落实。新闻媒体和农村宣传阵地要进一步加大宣传力度，广泛宣传国家五保供养政策，动员社会力量开展敬老爱老活动，努力营造关心帮助五保老人、维护五保对象合法权益的社会氛围。

　　2．要提高五保供养标准。国务院农村五保供养工作条例规定，农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排。我们按现在的物价水平初略计算了一下当前农村普通居民每月最基本的生活费用，即米50元、油盐20元、煤50元、菜20元，再加入日常零星开支每月不能低于200元。按照农村五保供养标准不得低于当地居民平均生活水平的要求，建议全市分散供养五保户的月供养标准不得少于200元/月，即年供养标准为2400元/人。如县级财政解决分散供养五保户供养标准有困难的，省、市财政应该给予适当补助。同时，五保供养标准应当根据当地村民生活水平的提高适时调整，形成正常的增长机制。

　　3．要改善五保户居住条件。各级人民政府要认真履行职责，加强对分散供养五保对象住房的修缮和维护。对五保户住房通风漏雨的，要及时组织人员维修，住危房的要另行组织安排安全住所，或动员五保供养对象到敬老院接受集中供养。有条件纳入安居工程的，可以纳入安居工程解决分散五保对象的住房问题。

　　4．要加强日常生活照料。依照湖南省实施《农村五保供养工作条例》办法，实施分散供养的，由乡镇人民政府和村民委员会签订供养服务协议，村民委员会再与受委托人、五保供养对象签订供养服务协议。对分散供养的五保对象，可以采取实行单位或村组干部、热心五保工作人员一包一的扶持办法，经常上门查访，帮助解决实际问题，特别是生活难以自理的五保对象，要派专人护理照顾，并对护理人员给予一定的补贴。供养服务经费和补贴应当由县、乡人民政府纳入本级财政预算统筹解决，真正使分散五保对象的日常生活照料落到实处。

　　5．要确保政策落实到位。健康权是人的基本权利之一，也是五保老人能否安享晚年的重要保障。要积极探索在医疗等方面的社会救助，大力加强五保户的医疗保障，建议由政府全额解决五保对象的医疗费用。因为五保对象是社会上最弱的群体，除了政府发的生活保障金而外，没有任何经济来源，也就没有丝毫的承担能力，要让他们病有所医，就必须充分保障他们的医疗费用开支。同时，要认真落实《湖南省实施<农村五保供养工作条例>办法》等有关政策，确保五保供养对象在用水、用电、用煤、用气等生活方面享受同城镇低保对象同等优惠。

　　6．要提高集中供养水平。为更好地保障五保对象的基本生活，逐步提高五保集中供养水平是五保供养工作的发展方向，而要做好集中供养，就必须进一步做大做强农村敬老院。建议各级政府进一步加大农村敬老院建设投入力度，扩大办院规模，提升敬老院档次，支持帮助发展院办经济，切实提高敬老院的供养服务水平，做到随时有能力接纳所在地分散供养五保对象入院参加集中供养，适时对周边分散供养五保户提供供养服务。■