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［七、中国低度民主化的功能要求。八、现阶段推进低度民主化的主要内容。未来10年民主改革的主要内容应包括：1、实行以建设公共财政制度为中心的政治体制改革。2、实行“自由优先”的改革方略，首先在保障人权和公民权方面取得重大进展。3、创造和大幅推广“选人不选党”的自由竞选制度。］
总目录
一、什么是低度民主？
二、西方历史上的低度民主及其走势
三、低度民主也是中国民主化的历史必由之路
四、中国的低度民主必然有其特殊性
五、从新权威主义转向低度民主
六、中国急需推进和实现低度民主
七、中国低度民主化的功能要求
八、现阶段推进低度民主化的主要内容
七、中国低度民主化的功能要求
一切改革的内容都应取决于现实的实际需要。现实需要什么改革，那就进行什么改革。现实需要多大的改革力度，那就配套多大份量的改革内容。现实的改革需要实际首先就是对于改革功能的需要，而改革的功能需要又决定了改革的内容需要。所以，“中国急需低度民主”，实际就是急需低度民主的功能，进而急需相应的改革内容。
从功能角度看，“低度民主化”绝不是指任意的最低限度的民主改革，而是指有足够的力度、从而能够基本满足我们的社会对于“低度民主化”的基本功能需要的民主改革。这种最低限度的功能要求规定了最低限度的内容要求。如果改革达不到这种最低限度的力度，它就注定会失败。
这种最低限度的功能要求主要包括三个方面。
一是这种低度民主化必须能够遏止和扭转分配不公恶化的危险趋势。为此，它应能够在未来5年内切实遏止和开始扭转分配不公的恶化趋势；在未来10年内导致和实现分配制度的大改革；在未来20年内初步促成比较公平合理的分配制度。它需拥有这种力度才能满足实际需要。我们也应依此设计相应的改革内容。
二是这种低度民主化必须能够遏制和扭转腐败蔓延的严重趋势。未来10年内的反腐力度至少应能达到使大部分公众相信在党的领导下通过民主改革能够逐步解决腐败问题的程度。未来20年内更应能够通过改革初步建成廉洁、廉价、公正的政府。否则，日益严重的腐败仍将激起滔天巨浪。
三是这种低度民主化必须能够遏制和扭转公信力加速下滑的危险趋势。具体说来，它应能够通过发挥它的反腐败和促进公平分配的功能，首先在未来10年内大幅恢复人民对于党和政府的信任和信心，进而在未来20年内基本形成普遍稳定的政治信任，从而彻底避免大的历史灾变。
由此可知，在既定的现实背景下，即使是低度民主化，也是很大力度的民主化。“低度”包括功能上的最低限度。如果达不到这个最低限度，那就是还没有低度民主化，至少也是没有必要的低度民主化。而若达到了这个最低限度，那就必然是很大力度的民主化，而不是无关痛痒、修修补补的小改革，更不是修补和强化旧政体的假改革，但也不是过激的民主化。
中国的民主化无疑需要适度，而在现阶段，这种“适度”基本上就是这种“低度”。能否比这个“最低限度”再高些？如能做到，当然更好。但我们现在不敢奢望，只能要求“最低限度”，因为这也是各方利益的最大交集点。
八、现阶段推进低度民主化的主要内容
低度民主政体实际就是初步的宪政民主政体。如能实现阶段性与渐进性相结合的有力改革，我国大约还需要20—25年时间才能建成这种民主政体。但从世界民主史来看，这个速度已经是很快的了。
未来5年的走势将决定未来10年的走势。未来10年左右将是开拓共产党领导的民主化道路的关键期，也将是实现低度民主化的关键期。如能实现这种历史性的伟大开拓，未来10年以后的中国就将能够在新的道路上阔步前进。
在未来10年左右的时间内，能否充分发挥威权政体要素的积极潜能仍然是解决前述三大问题的一大关键。但仅靠正面发挥威权政体要素的功能已远不足以解决问题，这也是不争的基本事实。这就特别需要威权政体要素与民主政体要素相结合，需要由此形成新的合力共闯难关，因而也就特别需要通过有力的政治体制改革发展和培育目前仍然缺乏的民主政体要素。
在未来10年左右的时间内，这项工作还不足以最终建成低度民主政体，但它至少也应能够拥有前述最低限度的功能，并能决定性地开辟共产党领导的民主化道路，这就使这种改革必须是阶段性的重大改革，而不是无足轻重的小改革。按照这种功能需要和实际可能，这一阶段民主改革的主要内容理应包括：
1、实行以建设公共财政制度为中心的政治体制改革。民主的首要价值在民生，公共财政是民主与民生的最大结合点，所以，从功能角度看，我国理应实行以建设公共财政制度为中心的政治改革。公共财政就是具有民生性、公开性、民主性、法治性的现代财政。现阶段应能基本实现民生财政和阳光财政，同时有力推进民主财政和法治财政，从而大幅克服财政腐败，大幅实现公平分配。公共财政制度实际是最根本、最重要、最有效的反腐败制度，当然同时还应通过改革发展和强化其他各方面的反腐败制度。
2、实行“自由优先”的改革方略，首先在保障人权和公民权方面取得重大进展。未来10年，实行竞争性选举的选举改革基本上只能普及到县级政权。在选举民主尚未到位的广大领域，必须以保障人权和公民的自由权方面的重大进步弥补选举民主之不足。这对克服财经腐败、建设公共财政、实现公平分配尤有非常关键的意义。这是因为，分配制度改革的成功非常有赖于公众参与，而在公众尚不能通过自由选举参与二次分配的广大领域，普通公众就只有通过言论自由、新闻出版自由、集会自由、结社自由等等途径才能实现这种公众参与。这种公众参与实际就是通过自由实现的社会力的释放和政治参与，而还不是基于选举民主的参与式民主（这种参与式民主实际已在越来越大的程度上成为了民主选举结束后公共事务领域的决策民主）。但在任何民主形式都很缺乏的条件下，这种在其效能上类似于民主的民意表达就显得特别可贵和重要，因为它在功能上能在某种程度上成为尚未发展到位的选举民主的替代品，而且它的力度越大它的这种弥补功能和作用就越大。实际上，民主就是这些民意的比较制度化、程序化和更有约束力的表达，它们的共性就在于它们都是民意发挥作用的具体形式，这就使自由的民意表达也会具有民主的民意表达的相当功能，因而也就使我们可以在民主不足时依靠它的“民主功能”度过难关，特别是可以依靠这种自由要素与威权要素的结合形成的强大合力度过难关。而要做到这一点，那就必须在全局上采行“自由优先”的改革方略，首先在保障人权和公民自由方面迈出实质性的重大改革步骤，进而在未来10年内取得足以解决问题的稳定的重大进展。
3、创造和大幅推广“选人不选党”的自由竞选制度，逐步建立一党执政制与普选制相结合的新型普选制度。这种普选制的特征主要是，在法律上规定人大70％的席位为政党席，专属中共和民主党派，30％的席位为非政党席，由公民自由选举产生。党籍人大代表候选人也要通过党内自由竞选获得提名，进而通过公民自由选举决定是否当选。政党成员要想成为政务官首先必须通过党内竞选和人大竞选成为人大代表，然后再通过进一步的竞选成为政务官。公务员实行任命制和常任制，不再通过选举产生。这种依法实行的“选人不选党”的普选制将能确保中共的执政地位，这就可以逐步放开自由选举了。
现阶段应当能够重点推进和基本实现的是县级行政区划单位的人大代表和政务官的自由竞选。目前我国共有2856个县级行政区划单位，其中县和县级市1831个，市辖区（县级）853个，自治县、旗、自治旗169个，特区和林区3个。为稳妥起见，改革的轻重缓急秩序主要应当依次为：县、县级市、市辖区、县级民族地区。未来10年左右应能通过试点和推广完成全部1831个县和县级市的选举改革，并完成半数市辖区的选举改革。本阶段暂不推广县级民族地区的选举改革。如能用10年左右时间使全部县和县级市、以及半数市辖区基本实现选举改革，那就意味着在全国半数人口中初步地实现了自由竞选，这无疑将是中国民主化进程中的伟大突破。
这里还应特别强调的是，现阶段还应在选举改革的基础上实施县级行政区的综合配套改革。这种综合配套改革应当基本上是全国各级政治体制改革的缩微形式。如能做到这一点，那就不仅可以遏止最危险的县级政权腐败，而且还能充分展现和证明共产党领导的民主改革的美好前景，从而收到全国人心大振之功效。
4、深化人大自身改革。实施自由普选是重塑人大的首要基础。恩格斯当年所说的“人民代表大会”指的就是基于普选的议会。对于尚未实行选举改革的县级人大可以暂不实行人大自身改革，他们的工作重点应当是筹备选举改革和综合配套改革。对于已经实行了选举改革的县级人大则应随即实行比较系统的人大改革。这种改革应当包括适当缩小人大规模、取消人大双层结构、实行人大代表专职化、大幅延长人大会期、落实质询制度、引进辩论制度、重塑和密切代表与选民的关系、建立人大党团等等重要内容。对于有待实行间接选举改革的县级以上人大也应积极推进包括适当扩大人大常委会、推进人大常委专职化、大幅延长常委会会期（以便认真审议财政）、改革和密切人大常委与选民的关系、逐步落实质询制度、开始试行辩论制度等内容的重要改革。虽因缺乏选举改革基础，这些改革都会有其很大的局限性，但这种阶段性的人大改革仍将有其颇大的现实意义，特别是对于财政改革和振奋人心将有很大的现实意义，而且它也是后续改革的重要准备。
5、深入落实、发展、完善分权制衡制度。中国现在实行的不是立法权、行政权、司法权三权合一的集权体制，而是三权分开、相互制约的分权制衡体制。人大不仅是立法机构，而且还是分权机构和分权环节。绝大多数行政权和全部司法权都通过人大这个环节依宪分给了行政机构和司法机构，人大本身并不掌握这些国家权力。所以，中国并不是要建立分权制衡制度，而是要通过改革进一步地落实、发展和完善这种分权制衡制度。
在这方面，现阶段应当依照宪法规定和精神，着重发展财政分权制衡制度，即尽可能地实行财政的决策权、审计权归人大，执行权归政府，司法权归法院和检察院；同时实行党政财政职能分开与结合，即由党委负责提出财政指导意见，再由各国家政权机关分别行使财政的具体决策权、执行权、审计权和司法权。在已实现了选举改革的县级政权应能基本实现这种改革。在仍有待实行间接选举改革的县以上政权也应积极推行包括尽快实现财政统一、实行党政财政职能分开与结合、加大人大财政审议力度、财政审计权划归人大、积极推进财政立法（包括有关的刑法）和司法介入财政、大幅压缩和规范财政转移支付等内容的重要改革。
6、司法改革取得重大突破。走逐步实现司法独立与对于司法的各种监督相结合的司法改革道路。较大幅度地推进司法体制的现代化，大幅扭转司法腐败的危险趋势，初步恢复人民对于司法的信任和信心，取消有违法治原则的上访制度和劳教制度。
大幅推进司法独立，重新肯定和强化司法专业化的改革方向，重建司法秩序和司法权威。实现司法独立的关键，一是实行司法垂直管理体制，二是改革党的领导与司法工作的关系。前者虽在某种程度上具有过渡性，但因需要实行较长时期，而且全国人大向全国各级法院和检察院直接拨付财政资金还应成为一项永久性的宪法制度，所以也应以适当修法保障之。后者应以邓小平充分肯定的十三大报告有关论述为指导，也就是以邓小平理论为指导。这两项改革都是近期可以大力推进的。
大幅强化和完善对于司法的各种监督，有效遏制和消除司法腐败，防范和克服司法误区。司法权也是一种公权力，如果只有司法独立而无对于司法的监督制约，司法权也会成为一种不受制约的权力，这就必然导致严重的司法腐败。所谓“对于司法的各种监督”是指新闻舆论、人民陪审团、人大、检察院等等对于司法实体和司法审判的监督。我们既要通过司法改革、新闻改革等途径使这种监督获得充分有效的发展并保持适度，又要使之切实走向制度化和法治化，从而形成对于司法机构和司法审判的切实有效的的监督体系。为此，我们就应废除妨碍新闻舆论发挥这种监督作用的各种不合理规定，建立和完善人民陪审团制度，着力解决检察院作为严重不足的问题，充分发挥人大对于司法的监督作用，这些也都是司法改革不可缺少的重要方面。
以上也表明，虽然我国最终只有在民主化的基础上才能建成法治国家，但现阶段也存在较大的改革空间。
7、逐步推进“党政分开”，渐行“以党领政”的新体制。首先，在全局上重新考虑实施邓小平和十三大提出的关于“党政分开”的改革方案，遏止和扭转党政不分、以党代政的趋势。虽然最终解决这个问题必须以民主化和法治化为基础，但在可能的范围内积极推进这种改革也是逐步实现民主法治的不可缺少的重要条件，所以也应在本阶段予以着力推进。
其次，在已经实行县级选举改革的地方实行“以党领政”的新体制。这种体制的基本精神是：既不继续实行党政不分、以党代政的旧体制，也不照搬西方的议会党模式，而是在选举改革的基础上实行十三大提出的党政关系的新模式。应当看到，这种新模式实际只有在选举改革的基础上才能比较全面地落到实处。
8、在所有已经实行了选举改革的地方实行区分政务官和事务官的新体制。政务官适用选举制，取消对于政务官的任命制。事务官适用任命制，取消对于事务官的选举制。事务官要上升为政务官必须通过选举程序。政务官年龄上不封顶，但任期受限制。事务官任期不受限制，但年龄受限制。党管干部改为只管政务官，即党负责提名各级政府首脑和部门首脑候选人，又依靠自己在人大中的法定多数党地位使之获得选任，从而通过党籍政务官执掌行政权，实现党的执政纲领。事务官应由政府和人大按照一整套考核、晋升、监察制度去管理，同时接受人民和媒体的监督。由于政务官和事务官只有在竞争性选举的基础上才能真正实现，所以本阶段只有在已经实行了选举改革的县级政权才能实行这种改革，但它同时也开辟了以上各级政权实行这种改革的发展道路。
9、深化行政体制改革。在上述诸项改革的基础上和过程中，深化以建设服务政府、责任政府、法治政府、阳光政府、廉洁廉价政府、信用政府、效能政府为目标的行政体制改革。行政体制改革既有赖于上述诸项改革所创造的重要条件，又有其一定的相对独立性。尽可能地着力推进行政体制改革，将使行政体制改革在本阶段内实现重大突破和长足进展，从而也使政府形象大为好转。
10、大力发展基层民主。应当明确，执政党是执掌国家政权的政党，而不是执掌居民基层自治权的政党。因此，党对农村的领导主要应是党的宏观领导，而不是村支部的具体领导。村支部不应再是村里的决策中心，而应处于相当于国企机关党委的位置，从而完全、彻底地实现村民自治。城市居民自治也应按此原则得到充分尊重和积极培育，而不是把居民自治组织变为一级政府。未来10年应能使城乡基层民主、居民自治基本定型。这也是一项大改革。[1]
11、积极培育和发展公民社会。善待、发展和完善社会组织，改革有关制度，推进社会自治，发展政府与社会组织的合作，培育公民有序参与能力，激发公民社会的活力。虽然此举短期内尚不足以见大效，但却能够在较短时期内收到开辟新路、凝聚人心、活跃社会、加强监督、完善社会管理等功效，更能为10年以后的改革奠定重要基础，所以也应在本阶段重视之。
毫无疑问，即使是上述改革获得了实现，那也不等于建成了初步的宪政民主政体，但这些改革将能提供一种新的政体模式，将能开辟中国政治体制改革的光明之路，将能使时局转危为安，将能重振我们的事业，也将能够重塑和展现中华民族的光明前景，而这也就足够了。
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[1]参阅王占阳：《撤销街道办实质是政府扩张》（《南方人物周刊》2011年第32期）。《“乌坎转机”是我国村民自治建设的新曙光》（共识网）。
本文原载于《探索与争鸣》2012年第1期
