如何处理“顶层设计”与“基层探索”之间的关系，再度成了影响中国改革发展的一个至关重要的因素

　　中国是当今世界上绝无仅有的单一制大国。改革开放后，推行社会主义市场经济，鼓励一部分地区先发展起来。这一非均衡发展战略，在取得巨大经济成效的同时，也进一步增大了各地区之间业已存在的发展差距。例如，东部沿海少数县级市的财政收入，甚至超过西部个别省区的财政收入。在社会经济发展方面，地区差别、城乡差别和贫富差别已经构成了中国新的三大社会差别。包括地区差别在内的社会经济多样性，已经成为中国的基本国情。

　　在这样一种背景下，如何处理中央与地方之间的关系、“统”与“放”和“点”与“面”之间的关系、“顶层设计”与“基层探索”之间的关系，也再度成了影响中国改革发展一个至关重要的因素。

　　上下层的良性互动仍是改革必须遵循的策略

　　中国申请地方政府创新的数量年均146个，美国是1500多个

　　大幅度放权，是中国过去30多年来经济持续高速增长的一个重要原因。这主要发生在三个基本方面，一是中央向地方放权，特别是向基层放权，增大地方和基层的自主性；二是政府向企业放权，让企业自主经营；三是国家向社会放权，开始推动社会领域的自治。上述放权措施，极大地激发了地方和基层的活力，调动了广大人民群众的生产积极性，从而释放出了空前的社会生产力。尽管也带来了一些新的问题，例如，地方保护主义现象抬头，政令法令在一些地方不那么通畅。但是，通过放权来增大企业、地方和社会的自主性，扩大他们的自主创新空间，从而激发其创造力和生产力，是中国改革开放这30余年的成功经验。

　　经济的发展势必催生社会政治的变迁。在30多年持续的经济增长后，中国的现代化建设进入了一个新阶段，地方和基层的改革创新遇到了新的严峻挑战，一些令人担忧的现象开始出现了。例如，近年来，鼓励地方和基层改革创新的政策、制度和措施，已经远远落后于社会的实际需求。一些实际效果很好，完全符合科学发展并且深受人民群众欢迎的地方改革创新举措，迟迟没有上升为国家制度，从而得不到及时的推广；一些很好的基层改革创新实践，因为得不到上级的支持而不能持续；一些已经在其他地方得到推广的改革创新措施，在另一些地方却受到抵制和排斥。甚至，一些已被实践证明的优秀基层改革创新举措，还受到了上级部门的压制，一些富有改革创新精神的地方基层干部，也因为其改革创新的探索受到了不公正待遇。凡此种种，都会严重挫伤地方的主观能动性和自主创新精神，弱化地方的改革创新动力。以“中国地方政府创新奖”过去10年的申报量为例，地方政府近年来申报的创新项目不增反降。

　　改革创新，应是时代最强音。但比较“中国地方政府创新奖”和“美国政府创新奖”，我们发现，在创新项目的申报数量上，我们比不上美国。过去10年，中国各级地方政府申请“中国地方政府创新”的数量是年均146个，美国则是1500多，中国还不到美国的十分之一。

　　在中国这样一个充满社会多样性和地区差异性的单一制大国，政治经济的科学发展和社会的整体进步，必须正确处理好“顶层设计”和“基层探索”的相互关系。作为中央高度集权的单一制国家，事关国计民生和民主法治的重大制度改革，事关社会政治经济的全局性制度改革，只能由中央决策层规划，由中央统一推动。没有中央的权威性支持，最出色的地方改革举措，也可能会事倍功半，甚至功败垂成。因此，“顶层设计”在中国有着特殊的重要性。但是，“顶层设计”离不开地方和基层的改革创新探索，中央的许多制度设计和改革举措往往是对地方改革经验的总结和提升。

　　高层和基层的良性互动，政治和经济的增量发展，改革和创新的重点突破，不仅是过去改革成功的重要经验，也仍然是目前改革必须遵循的策略。不支持和鼓励地方政府的改革创新，不营造一种激励创新和竞争的制度环境，不仅会挫伤和扼杀地方的创造性和积极性，阻碍地方的发展，还必然会影响国家的整个制度设计，增大改革和发展的代价，降低中央的权威，削弱全社会的活力。因此，在强调“顶层设计”的同时，必须大力拓展地方改革创新的空间，鼓励地方政府大胆推进改革创新的探索，允许地方在科学发展方面展开良性竞争，为地方的多样性发展创造合适的制度环境，进一步增强基层社会的活力。

　　地方和基层的自治权应当依法受到保护

　　应当及早制定相应的法律和制度，积极尝试包括乡镇和县市在内的社会基层自治

　　无论是上级部门还是基层部门的领导，都应当按照“三个有利于”和“三个统一”的根本要求，结合地方实际条件，大胆推进制度性改革创新，坚决破除阻碍科学发展的制度性障碍。在经济发展方面，只要“有利于发展社会主义社会生产力、有利于增强社会主义国家的综合国力、有利于提高人民的生活水平”的所有改革举措都值得充分肯定；在社会政治方面，只要有利于“党的领导、人民当家作主、依法治国”三者统一的所有创新探索，都应当受到鼓励。上级部门不应当对地方的改革创新过分求全责备，规定过多的条条框框。判断地方和基层改革的最终权威，不是上级领导，而是当地群众。对于那些符合“三个有利于”和“三个统一”，当地群众又得到实惠的地方改革举措，即使与现行制度有所不合，上级部门也不应简单否决，而应当给予宽容和支持，帮助地方解决制度性困难。

　　要从推进社会自治的战略高度，来鼓励地方的改革创新，扩大地方自主发展空间。社会自治就是人民群众的自我管理，是人民群众当家作主的最直接形式，是还政于民的现实途径，也一直被认为是社会主义民主政治的本质属性和重要特征之一。社会自治的程度反映着一个国家政治文明的程度，社会自治越发展，民主政治就越发达，社会生活就越有活力，社会稳定的基础就越巩固。没有社会的自治，不可能有社会的善治。社会自治直接关系到中国的政治发展和政治进步，关系到中华民族的兴旺发达。地方和基层自治，是社会自治的重要形式。社会自治不是外来之物，它在中国有着悠久的历史传统，“政权不下县”是中国传统治理的一大特色。应当着手改革和完善地方行政区划和行政管理制度，扩大地方的管理事权，明确中央与地方、上级和下级政府的管理权限，扩展社会基层自治空间，营造鼓励地方自主改革创新的制度环境，大力推进中国的社会自治。

　　地方和基层的自治权应当依法受到保护。要充分尊重地方和基层的自主创新精神，从法律和制度上保护基层的自治权。基层群众的自治制度是中国的基本政治制度之一，努力实现基层城乡居民的自治，也是改革开放后中国政治改革的重要内容。我们虽然已经制定并实施了村民委员会和居民委员会组织法等居民自治法律，但从总体上说，社会自治和基层自治的法律还相当不完备。我们必须清楚，自治权是极其重要的公民权利。在现代民主政治条件下，真正的居民自治，仅有村落和街道的自治是远远不够的。我们应当及早制定相应的法律和制度，积极尝试包括乡镇和县市在内的社会基层自治，大大拓展公民基层自治的空间。

　　下级的正当权利必须受到尊重

　　下级机关和下属官员，都有独立的人格和自主的权利

　　现代国家建立在科层制度之上，上级下级间有明确的职权，在行政过程中下级必须服从上级，这是政府正常运行的前提条件。然而，这并不等于上下级主体之间存在政治和人格的不平等。上下级机关作为法人，它们拥有平等的政治地位；上下级官员作为公民，他们拥有平等的政治权利。权力的不同，不等于人格不平等。上下级官员间的人身依附，合法授权之外的“官大一级压死人”现象，是封建专制遗风，与现代民主政治格格不入。上级机关和领导，应当善待下级机关和下属官员。无论是下级机关还是下属官员，都有独立的人格和自主的权利，法律和制度必须保护这种基于人格的自主、独立、平等和尊严之上的“下属权利”。在一些发达国家中，“下属权利原则”甚至上升到了宪法条文的高度，值得借鉴和重视。

　　上级领导部门不仅要尊重和鼓励地方和基层的首创精神，而且应当善于将地方和基层先进的改革创新经验上升为正式的制度，及时在更大范围内推广。无论是改革开放初的农村家庭联产承包责任制和村民自治的“海选”办法，还是近年来的乡镇领导“公推公选”和重大政策的“听证”制度，最初都是地方和基层的创造发明。

　　然而，当我们回顾过去10年“中国地方政府创新奖”的众多案例时，仍然看到，还有大量先进的地方改革创新经验没有及时上升为国家制度，从而不能在全国更大的范围内得以推广。不少地方的改革创新经验，不仅符合“三个有利于”的标准和“三个统一”的原则，而且明显地改善了民生，推进了民主，促进了当地的科学发展。例如，在一些地方已经推行多年的“一站式”行政服务、基层“人大代表工作站”、基层领导的竞争性选举。上级部门如果能够将地方和基层的先进经验上升为正式制度，在更大的范围内推广实行，不仅将给更多的人民群众带来实际利益，让更多的群众在良政善治中得到好处，也将更加有利于增强党在新形势下的执政能力。■

　　俞可平为中央编译局副局长