内容提要：本文认为，当代中国政治发展的突破口是县政改革。县政改革的方向应是建立在行政分权和政治分权基础上的民主自治。当前各地所进行的“强县扩权”或“扩县强县”式的行政分权在加强县级政府自主权的同时，也增加了权力滥用和公共利益被损害的风险。为此，需要进行真正意义的政治分权和司法分权，通过确立民众对执政者的制约，建立真正意义的责任政府；通过强化司法制衡来制约地方的政治行为，以保证国家的政治统一有效性，维护公共利益的制度底线。
越来越多的研究成果表明，当代中国政治发展的突破口是县政改革[1]。就现实政治而言，目前中国许多省市都在进行“强县扩权”或“扩权强县”的改革实践，希望通过扩大县级政府的社会和经济管理权以加强县级政权主导本地经济和社会的能力，并最终改变目前的行政层级实现“省管县”。那么，扩大县级政府的权限能否真正打造出改革者所期望的地方责任政府？或者说，这种分权式的改革是否代表了中国县政改革的方向和基本路径呢？
要回答这些问题，就不仅仅需要对现实政治的把握，而且需要建构有解释力的理解模式。在中国目前的政治体制和政治语境下，我们认为，“强县扩权”式的行政分权在加强县级政府自主权的同时，也增加了权力滥用和公共利益被损害的风险，有可能产生严重的社会问题[2]。为此，需要进行真正意义的政治分权和司法分权，通过加强县级政权的自治性来建构真正的地方责任政府，通过强化司法制衡来确保公共利益的制度底线。
行政分权与县政自治
一般来说，由西方近代思想家马基雅维利、洛克、卢梭、孟德斯鸠以及美国制宪者提出并逐步完善的宪政学说的分权制衡原则主要包括两层意义：一是按照不同的功能把政治权力划分为不同的类型；其二不同功能的权力之间形成相互制约关系。在现实政治制度安排上分权制衡又表现在两个方面：横向的、水平分权（separation of powers），针对的是全权主义的肆虐；纵向的垂直分权，解决的是中央与地方政府的权力划分问题。西方国家的立法权、行政权和司法权分立的制度设计就是横向分权制衡原则的体现。我们这里所说的行政分权，主要是指政府内部职权的纵向分配模式，也就是有关中央与地方的职权划分问题。中国现实正在进行的“强县扩权”等改革，就是试图解决行政体制的层级、规模和权限问题，属于行政分权范围。
早在1992年，浙江省就对13个经济发展较快的县市进行扩权，赋予了县级政府机关在基本建设、技术改造和外商投资等项目的审批权。１９９７年浙江又在萧山、余杭试行部分地级市的经济管理权限；２００２年８月，浙江省正式下文将３１３项审批权下放给绍兴县等１７个经济强县（含县级市）以及杭州市萧山区等3个区。2003年6月湖北省委下发《关于扩大部分县(市)经济和社会发展管理权限的通知》，将部门的239项权限，下放给大冶等20个县(市)；2004年5月河南省政府下发了《关于扩大部分县(市)管理权限的意见》，将属于地级市的部分经济管理权和社会管理权，下放给巩义等5个县（市）；2007年，四川省政府下达了《关于开展扩权强县试点工作的实施意见》等等。到目前为此，除上述省市外，还有湖南、安徽、广东、吉林、山东、福建、辽宁等省都宣称在进行类似的改革。纵观这些被称“强县扩权”或“扩权强县”改革[3]，主要试图在财权和事权两个方面对现有行体制有所突破。
其一，在财政上实行“省管县”。县财政直接对省负责，即在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县（市），县财政和地级市本级财政一样都直接同省财政挂钩；另外，在财政分成方面，也有所改变[4]。比如浙江就规定，县的地方财政收入的50%上交省里，县留50%，地级市的财政只能靠市本级财政解决。但有些地方，为了减少改革的阻力，在利益分配格局上不进行改变。例如，２００４年５月湖北省财政厅发布的《关于省管县（市）财政体制改革的具体实施意见》就规定，实行省管县（市）的财政管理体制的基本原则是：维持现行利益分配格局；共同支持县域经济发展；坚持权责统一；坚持积极稳妥、有序推进。同时暂不调整财政收支范围，但对不符合支持县域经济发展要求的市、县（市）收支范围划分，省财政将予以规范和调整，另外湖北省各市、县（市）人民银行国库直接对省报送收入报表，省直接确定各市、县（市）的资金留用比例，资金留用比例一年一定。
其二，扩大县级政府的职权，把部分省市经济和社会管理权下放给县级政府。各地在管理权限下放方面，虽然在具体的程序上有所不同，但基本上涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等省市两级政府经济管理权限的所有方面。如浙江省下放的权限主要分两类：一是除国家法律、法规有明文规定之外，须经市审批或由市管理的，由扩权县（市）自行审批、管理；二是须经市审核、报省审批的，由扩权县直接报省审批，报市备案。对国务院有关部委办文件规定的，须经市审核、审批的事项，原则上也要放，具体操作中可以采取两种形式：采取省、市政府委托、授权、机构延伸、个案处理的办法；积极争取中央有关部委办授权或同意。河北省确定的扩大管理权限的基本原则是：“责权统一、重心下移、能放都放、依法合规”，逐步做到除国家法律、法规有明确规定的以外，原需经设区市审批或管理的，变为由扩权县（市）自行审批、管理，报市备案；原需经设区市审核、报省审批的，原则上变为由扩权县（市）直接报省审批，报市备案。对国务院有关部门文件规定须经设区市审核、审批的事项，采取省、市政府委托、授权等办法放权。2007年10月，作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的成都，为了扩大县级政权（区、市）管理权限就把土地使用的审批权和环保评估的审核权两项重要的权力下放到县级政府。其规定，在区、市、县、乡镇土地利用总体规划的局部调整，原需报市政府审批的，今后将由区、市、县政府审批，报市政府备案；除国家、省明确规定属于市级以上环保部门审批的建设项目的环境影响评价文件外，工业项目总投资在2000万元以下不含2000万元 和属于填报环境影响登记表的项目、总投资在5000万元以下不含5000万元的基础设施建设项目的环境影响评价文件，由区、市、县环保部门审批。
从这些规定可以看出，目前在中国各地进行的“强县扩权”或“扩权强县”核心内容就是扩大县级政权的经济和社会管理权，提高县级政权的行政效能，并最终实现“省管县”体制，以利于县域经济的发展。因此，被称为“适应新时期市场经济和公共行政发展需求的应时之举”[i]。然而，由于现行体制的刚性和各种利益关系的制约，决定了这种行政分权式改革步履艰难，难以实现突破“市管县”体制这一目标。
中国市管县体制起始于1950年10月，旅大行署改为旅大市，为东北行政区直辖市，下辖旅顺市和金县、长山县。1959年9月17日，全国人大常委会作出决定，规定直辖市和较大的市可以领导县、自治县。1960年底，全国有５０多个地级市领导县。文革前后，国家行政体制有所调整，到1977年，除京津沪３个直辖市外，全国90多个地级市只有３９个市领导县。1978年3月，五届人大一次会议通过的新《宪法》规定“直辖市和较大的市分为区、县”。1982年，中共中央决定改革地区体制，推行市领导县体制，并以江苏为试点。1983年２月，中共中央、国务院发出通知，要求积极试行地市合并，实行市领导县体制。截至２００１年底，全国共有地级行政建制332个，其中地级市265个，占地级行政建制的80％。地级市领导的县数量占全国县总数的70％。但是，中国《宪法》和《组织法》中，没有地级市这种说法[ii]。而据150个国家和地区的初步统计，地方行政区划层次以二、三级居多，不超过三级。管理层次多就造成管理幅度小[iii]。在现实中，“市管县”体制中大部分的经济、社会决策权归地级市所有，直接影响到县级行政的效能和创新能力。因此，在一些新建省市中，就没有地市这一级，实行省管县。如海南自1988年4月份建省设大特区伊始，便率先采取了省直管县的分级制度，市只管理城市本身，县则由省直接管理。重庆直辖后，也完全过渡到直管区、县，没有地级市这一行政层级。问题是，在还存在地级市的行政框架下，通过分权能否解决市对县的影响力。也就是说，在“强县扩权”中，市级政府是放权的利益流出团体。基于自身利益最大化之上，市级政府在可能的范围内，会采取一定的博弈手段[iv]。事实上，在一些经济欠发达地区，如河南等地，所进行的“扩权强县”改革实际的运行情况并不如意，新的矛盾凸显出来，主要有以下几个方面：其一，省辖市对扩权县市的支持力度减弱。在财政配套资金问题上，对于一些已经审批的项目，省里资金下来了，要求省辖市配套的部分没有到位，而省里又没有直补的政策，这样就给县市发展带来很大的资金制约。其二，垂直部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。其三，由扩权带来的这部分县市事实上与原来隶属的省辖市管理脱钩，催生了与原来省辖市的矛盾。扩权县既要主动维护使用对省一级部门的话语权，还要维护旧“主人”的关系，这就大大增加了这些县市主要领导进行协调的工作量。县市普遍感到有了“两个婆婆”，造成办公成本增大，由原来的“一头协调”变为“两头协调”，事反而更难办了[v]。
也就是说，要解决“强县扩权”所遇到的体制性困境，如果只是在省市县三者的职权关系上做文章，是很难取得真正的成效的，需要有新的改革思维，需要有体制性的突破。这个突破就是要把县政自治作为县政改革的方向和目标。
需要指出的是，“县政自治”与“省管县”虽然在扩权方面是一致的，但在最终的体制性目标上则不相同。县政自治应是根据法律所获得的自治地位，而目前各地实行的“省管县”只是来源于省的授权。在这种意义上，“强县扩权”到“县政自治”是从行政性分权向法治性分权的转变。即在分权性质上，要从行政性分权的向法治性分权转变，使相对主观随意性的行为成为制度性和科学性的分权；在划分依据上，从以政策文件为主要依据和手段的向以宪法、法律为依据和手段；在划分主体上，从以行政机关自身为主体，向以独立的第三方（如立法机关）为主体；在划分内容上，从以行政放权为主的，向全面性的系统性分权为特征；在划分方法方式上，从多级同构式的分权，向依中央和地方政府应提供的公共物品的范围来划分等等[vi]。事实上，按照地方自治原则建立县域政治并不是新的设想。清代后期，随着皇朝政治的衰落，地方自治成为思想家和政治家们讨论的问题。历史学家魏光奇就指出，所谓官治是指国家自上而下任命官员运作的国家行政，而自治则是由地方社会自下而上推选本地人士运作的地方行政。这两种模式的相互排斥与结合，构成了20世纪上半期中国县制改革和演变的主轴[vii]。孙中山在设计中国政治发展的一个重要目标就是在县政自治的基础上构建一个现代国家。他曾经指出，“中央与省之权限采均权制度。凡事务有全国一致之性质者，划归中央；有因地制宜之性质者，划归地方。不偏于中央集权或地方分权”。“县为自治之单位，省立于中央与县之间，以收联络之效”[viii]。可见，在孙中山这里，县的自治权是相对独立于省的，而不是依赖于省的授权。当然，县政自治在中国是否行得通的质疑并不会因孙中山的主张而消失。需要回答的问题很多。这其中有关村民自治的实践及乡镇改革的问题最为突出。“村民自治”是一种社区自治，他所进行的民主选举训练可以为县政自治提供政治基础，他因社区组织与国家政权组织之间的相互关系不能处理而存在的问题，并不能作为否定县政自治的理由。而因为乡镇虽然是一级政府，但不是完整的政府，人大没有办法开会，没有检察院、没有法院也没有公安，有很多职能他承担不了。所以不能总抓着乡镇这一方面来做文章，乡镇改革一定要和整个县的改革相结合。农村综合改革实际上考察的是县的改革。主导中国农村发展的是县而不是乡镇，这一点应该首先树立起来。先考虑好县的定位，再考虑乡的定位[ix]。可见，县政自治应成为中国政治发展的突破口和目标。
政治分权与责任政府
如果说，行政分权所解决的是中央与地方的关系问题，可以把县政自治作为县政改革的基本目标的话，那么，政治分权则是解决政治权力结构和权力来源问题。就目前中国的县政状况而言，政治分权实现的主要目标是要通过政治改革建立一整套干部管理制度中地方领导人的激励体制和个人选择问题。
有学者指出：“扩权强县，其实质应该是强民，使得民众的主人公地位得到更好的体现，激发他们建设家园的积极性。因此我们在扩权强县的过程中，-一定要加强法治，强调民主，只有使县中的民众更有力，县里的官员更多地考虑当地民众的利益，强县的目的才会达到，强国的目标也才可以期待”。也就是说，“人民如何更好地加强自我管理，以及对权力监督的能力，这样的强县才能强到根本上”[x]。问题是，目前所进行“强县扩权”式的行政分权，由于没有政治分权作为基础，就很难防范权力被滥用的产生。因为，“权力在上级时，至少可以受到上级的监督和制约，并且权力寻租的成本加大；权力下放在地方，权力受监督少了，权力寻租成本也降低了。因此，地方自主权扩大的同时，权力滥用和公共利益被损害的风险加大”[xi]。事实上，在某些实行“省管县”的地方，由于县级领导的权力加大，所产生的腐败案件也更为严重。海南省实行省管县后，产生的问题就很有说服力。2005年这个省临高县原县委书记吴光华，2006年屯昌县原县委书记徐清学，2007年文昌县委书记谢明中均因腐败而坠落。对此，海南省委书记卫留成就说，海南实行省直管县的体制，县(市)委书记的行政级别高(正厅级)，权力过于集中，班子内部监督和同级纪委监督较难[xii]。
地方自治就是“一地方之人，在一地方区域以内，依国家法律所规定，本地方公共之意志，处理一地方公共之事务”[xiii]。也就是说，地方自治主要的规定性在于，以地方之人、按地方之意、治地方之事。就目前的情况来看，为了减少改革的阻力，可以考虑优先解决如下几个问题。
第一， 改变目前县级政权的异地为官制度。地方政治自治的一个重要原则就是充分发挥地方政治精英对地方政治的主导作用。县级领导干部回避制是当前中国重要的人事组织制度。《党政领导干部选拔任用工作条例》第五十三条规定，“担任县(市)委书记、县(市)长职务以及县(市)纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院和公安部门主要领导职务的，一般不得在本人成长地任职”。《国家公务员暂行条例》第六十三条也规定，“国家公务员担任县级以下地方人民政府领导职务的，一般不得在原籍任职。” 这种制度的一个合理性解释是可以避免地方官曲意乡闾，结党营私，减少腐败。但是通过几年的实践，这项旨在防止官员以权谋私的制度，不仅反腐效果欠佳，在一些地方反有助长腐败之势。对此，有学者归纳为如下三个方面：其一，由于行贿者可以不在当地送礼，反倒逃避了当地群众的监督，行贿和受贿都变得更加隐蔽和安全了。 其二，“异地官”在上任的第一、第二年，由于人生地疏，忙于建立各种关系，熟悉民情，无法展开正常的工作；后两年要向上面汇报政绩，准备调动，也无法展开正常的工作，结果整个在任期间根本就没做几件实事。为了显现自己的政绩，有些聪明的官员便挑选几件能引起轰动效应的事来做做。更不乏甚者，为了在自己任内出政绩，不顾当地群众的长远利益，搞短期开发，短期建设，使当地群众的长远利益受到损害。 其三，“异地为官”使得民主选举成了形式。比如，某地要选举新的县长，由于要选择外地干部，只好先由上级组织部门从外地派一个代县长，然后再进行选举，而当地民众一般不了解该官员的情况，最后只能上级组织部门怎么安排，代表们便怎么投票。而那些被“选举”上来的官员自己心里明白，他们手中的权力并不是来自人民群众，而是来自上面领导的关怀，于是便有人跑官、卖官、买官，腐败行为便由此而生了[xiv]。由此可见，事实上，县级主要领导人任用回避本籍制度是一个需要检讨的制度。对于一个现代国家而言，政治首长对辖区的身份认同是十分重要的。当然，如果要改变这一点，势必限制了现存的上级政治部门对地方政治调配空间。但因此通过改变县级政治生态所获得的政治收获则是十分巨大的。
第二，从县级间接选举向公开直接选举发展，构建真正的基层民主自治体制。自治制度并不一定是民主制，而民主制一定是以自治为基础的。“在现代民主社会中，实际制定和执行公共政策的是全体选民选出的代表。尽管在不同的国家，特定的制度安排或宪法框架差别较大，但在大多数民主体制中，立法或执行部门，有时甚至是司法部门的官员都由选民选举产生”[xv]。也就是说，民主制度与选举制度是分不开的。县政民主自治也就要开放民选县级领导人。孙中山早就指出，“完全自治之县，其国民有直接选举官员之权，有直接罢免官员之权，有直接创制法律之权，有直接复决法律之权”；“每县地方自治政府成立之后，得选国民代表一员，以组织代表会，参预中央政事”；“凡一省全数之县皆达完全自治者，则为宪政开始时期。国民代表会得选举省长，为本省自治之监督；至于该省内之国家行政，则省长受中央之指挥”[xvi]。也就是说，孙中山构想的县政自治中，县的官员是由国民直接选举的，而省长则是国民代表间接选举。考虑到中国目前的情况，可以分为两部走。其一，按照现行体制，真正按民主的原则来进行县级人民代表大会的代表选举，并使县级人民代表大会的代表专职化，再由县级人民代表大会的代表选举县行政长官[5]。其二，经过五到十年，通过修改宪法，过渡到直接由全县选民直接选举县行政长官。在这个过程中，“要有意识地培育基层群众的公民意识，鼓励他们主动参与改革，让他们与政府组织内的决策团体形成制度创新的合力，相互以政策输出和民间反馈的互动方式彼此促进和沟通、纠偏和磨合，才能保证初露端倪的政治、行政体制改革走向深入、稳妥与高效”[xvii]。
第三，重新确立县级政权和县级领导人的政治定位，建立真正的责任政府。地方自治政府应是对本地居民负责任的政府。问题是，在目前的中国，执政党和国家机构的二元化运作模式使这种责任变得十分困难。也就是说，要在中国建立真正的责任政府，就必须改变执政党的执政方式。从县域政治方面来看，“党政分开”并不一定会取得实际性的效果，由执政党全面掌握国家行政机器，实行“党政合一”才是最为现实的选择。问题是，执政党必须要获得辖区公的授权，承担起实现辖区公民意志和利益的政治责任。与此相联系的县政领导的政治地位也应有所改变。在目前的制度安排下，县政领导具有政务官的责任，也能获取政务官的权力，但他们面临的激励体系是科层制下公务员的管理体系。建立县域政治的关键是建立政治授权程序，使县政领导获得实在的政治授权，同时让他们负起刚性的政治责任。建立了刚性的政治授权程序，县域政治才可能常态化、职业化。建立了县域政治，县政领导职务才会变成一个受人尊重、创造成就感、值得长期担任的工作，才会吸引对本县人民有承担的地方政治精英。建立了县域政治中刚性的政治负责制度，使在县域政治中决策和行政失当的县政领导必须付出个人的代价，无法托庇于干部流动，县政府才会建立公信力，才有可能成为既对本县人民负责又对中央政府负责的地方政府[xviii]。
第四，要进行司法改革，构建司法制衡制度。目前中国司法存在的“审判活动行政化、法官职业大众化、司法权力地方化”都在县级政治中有所表现。在体制设计上，地方人大是地方的国家权力机关，地方人民法院和地方人民检察院都对人大负责。在人事制度上，各级地方人民法院院长、人民检察院检察长由地方各级人民代表大会选举和罢免，副院长、副检察长、庭长、副庭长、审判员、检察员由地方各级人民代表大会常务委员会任免；地方各级人民法院和人民检察院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民法院和检察院的工作。以上描述的是制度设计上司法权的地方化。在现实中，司法权的地方化表现为各级地方行政机关对司法权力的限制及影响。导致地方司法机关不隶属地方国家权力机关却隶属地方行政当局的一项重要制度安排是：法院和检察院的主要经费都源于同级财政，其它物资资源也受制于地方行政部门。这种司法审判权力的地方化，影响了国家法律实施方面的统一性，影响到了司法独立，使法官的公平和公正执法没有充分有效的法律保障。同时，它导致或助长了审判和执行中的地方保护主义，容易产生各种司法腐败[xix]。对此，中共在十七大报告中就指出：“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”[xx]。根据中国目前的情况，我们认为，需要建立一整套的司法制衡，以妥善处理中央政治的统一性与地方政治的特殊性之间的关系。这种司法制衡制度的核心内容是把司法审判权从地方收归中央，由中央实行垂直管理。显而易见，建立县域司法制衡的关键就是让县法院和县检察院的人、物、事脱离县政权的控制，在人事、财政、业务三方面直接对中央政府负责，而不是对县政领导负责。为了防止县法院和县检察院与县级政权建立不合法的关系，中央政府可以考虑实行司法人员的流动回避制。另外，还必须改革目前的政法委系统。政法委作为执政党对国家司法的领导机构，其设置和工作方式已越来越不适应法治国家的要求。要实行地方的民主自治，就得排除地方政法委对地方司法的影响和干预。为了减少改革的阻力，可以考虑中央政法委和省级政法委保留作为执政党的研究智囊机构，地市和县的政法委取消。
总之，中国县政改革的方向应是建立在行政分权和政治分权基础上的民主自治。因此，它不仅需要调整中央与地方之间的关系，充分重视地方的自主性和特殊性，发挥地方的创造力；还需要确立民众对执政者的制约，建立真正意义的责任政府；同时需要具有权威的司法制度来制约地方的政治行为，以保证国家的政治统一有效性。
